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欧阳煌（湖南省人民政府副秘书长） 在2020年中国实现现行标准下农村贫困人口脱贫这一阶段性目标后，中国的减贫任务并没有最终完成，而是应该站在新的起点上，从实现第二个百年目标出发，着手研究并制定实施2020年后中国减贫的新战略，为实现中华民族的伟大复兴和全面建成社会主义现代化强国奠定坚实的基础。
减缓贫困是各国推进现代化进程中的一个永恒课题。随着国家现代化的不断推进，贫困的标准也在不断提升，并逐步由绝对贫困转变为相对贫困、由收入贫困转变为多维贫困、由农村贫困转变为城市贫困。可以说，一个国家全面实现现代化的过程，也是不断地减缓和消除贫困的过程。努力减缓贫困，实现共同富裕，将伴随着整个国家现代化的全过程，也是世界各国共同追求的目标。
2020年是我国扶贫历史上具有里程碑意义的重要一年，按照既定规划，我国将在中华民族几千年的历史长河中首次消除绝对贫困，进入全面小康时代。但贫困作为世界性的永恒难题，全面小康后贫困问题仍然将长期存在，必须深入思考设计新型减贫体系，做好新旧政策体系衔接，推动实现减贫防贫常态化、制度化、规范化和国际化，为实现“两个一百年”奋斗目标打下坚实的基础。
十三五末"全面脱贫，中国迈入减贫新时期
党的十八大以来，习近平总书记站在时代发展和战略全局的高度，提出了精准扶贫的基本方略，为我国新一轮脱贫攻坚找到了良方、指明了方向。按照我国扶贫规划，到2020年即“十三五”末，现行标准下的农村贫困人口将实现全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困问题得到解决。在2017年3月31日召开的中央政治局会议上，习近平总书记指出：按照现有政策力度和工作力度，只要实事求是、真抓实干，到2020年是可以完成任务的。
按照党中央的统一部署，各地立足实际，深入推进精准扶贫工作，脱贫攻坚取得了显著成就。到2018年底，全国贫困人口实现85%左右脱贫，贫困村80%左右退出，贫困县超过50%摘帽。具体来看，人数方面，我国贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人，6年时间减少了8000多万人，连续6年平均每年减贫1300多万人。区域方面，目前东部9省市中，已经有8个省市没有国家标准的贫困人口，即北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、福建、山东，832个贫困县已有一半以上的县摘帽，建档立卡贫困村从12.8万个减少到2018年底的2.6万个。
2019年，我国将继续减贫1000万人以上，再摘帽300个县左右，到2020年只剩600万人以下的贫困人口和60个左右的贫困县。可以预见，2020年将成为我国脱贫解困工作的一道“分水岭”，我国不仅将全面完成对全体人民的庄严承诺，而且有可能以更高标准提前达到原定计划。
但是，必须充分认识到，消除贫困是我们党远大理想实现之前的一个最迫切的现实难题。随着2020年我国全面建成小康社会，按照现行标准的农村绝对贫困将会暂时在统计上消失，但这并不意味贫困问题的终结。从经济学角度看，贫困问题是个体问题，除非收入和财富分配绝对平均公平，否则贫困永恒存在，贫困与消除贫困将成为一对永恒矛盾。正因为如此，邓小平同志曾经指出，扶贫开发我们还要经过十几代、几十代人的努力。习近平总书记也强调，我们五百年以后还会有贫困。由此可见，扶贫开发、消除贫困将是一项长期而艰巨的历史任务，既不可能一蹴而就，也不可能坐等花开，要用发展的、比较的眼光审视这个问题。
综合以上分析，我们可以得出一个结论，2020年后我国将迈入减贫新时期，在这个新时期里，过去意义的绝对贫困基本消除，但是又出现了更高标准、更大挑战的消除相对贫困难题需要解决。
准确把握减贫新特征
归纳起来，全面建成小康社会之后中国的贫困问题将呈现出以下六个新特征。
一是从绝对贫困转向相对贫困。2020年后，老百姓全部实现“两不愁，三保障”，绝对贫困现象基本消除，但相对贫困问题却随之而来。可以预见，全面建成小康社会后，随着贫困线的动态提高，处于收入低端的人群将成为新的减贫对象，减贫的内容也不仅仅是追求温饱与生存，而是追求更高层次的发展与共享，贫困的相对性特征将更为突出。
二是从连片贫困转向散点贫困。随着全国集中连片特困地区整体脱贫、国家扶贫开发重点县集体脱帽，贫困将呈现出一种弥漫状、散点型、插花式的状态，星星点点，散落全国，有的在农村，有的在城市。特别是随着新型城镇化步伐的加快，大量农民工“洗脚上田”进入城市，贫困问题也随之“携带”进入城市。
三是从常态贫困转向偶发贫困。随着援助力度的加大以及风险保障体系的完善，由于自然资源短缺、公共服务缺失、城乡二元结构导致的贫困将大幅减少，将来贫困发生率或返贫率将维持低位水平，呈现一种偶发性、短期性、可逆性的贫困发生状态。
四是从收入贫困转向能力贫困。2020年后的减贫将不仅仅局限在收入短缺、资源不足等经济层面，而将逐渐延伸到获取收入的能力受损或机会剥夺等领域，包括融入现代社会、适应和驾驭市场、获取信息、抵御风险、公平竞争等能力。
五是从原生贫困转向代际贫困。2020年之后，随着原生存量贫困的减少，我国势必投入更多精力，关注解决那些因政策缺陷、结构失调、教育不足、身份歧视、利益僵化、通道堵塞造成的代际贫困问题。
六是从物质贫困转向精神贫困。今后，随着城乡最低生活保障等各项制度的托底，贫困者生存物资匮乏的问题将基本不复存在，但精神方面的贫困依然存在，甚至会更为突出。实际上，随着经济社会的发展，贫困的维度也正逐步由资源、物质层面拓展到能力、素质乃至精神和心理层面。
探索构建减贫新体系
凡事预则立，不预则废。随着2020年精准脱贫任务完成之后，我国减贫工作来到一个新的历史拐点，减贫政策体系也势必需要作出新的调整。综观2020年之后我国减贫的新形势新变化新任务，在总结我国精准扶贫经验、参考国际减贫实践的基础上，可探索构建符合现代国家治理理念的新型减贫体系，推动减贫工作走向制度化、成熟化、国际化的轨道，为我国从全面小康迈向全面现代化新征程奠定坚实的基础。
（一）内涵特征
新型减贫体系是指在国家现代治理体系的框架下，借鉴国际减贫先进理念，以相对贫困人口为重点，以提升受助者的自我发展能力为核心，以多元社会组织为实施主体，具有中国特色的多维度、内生型、预防式、网络化减贫济困新模式。具体来看，新型减贫体系具有四个方面的突出特征。
一是多维度。将贫困由过去的以经济维度为主拓展到政治、社会、人文和心理等综合维度，不仅关注贫困对象的收入状况和生活质量，更注重其地位尊严、公平权利、均等机会、能力素质、精神面貌和心理状态，以全方位提升贫困者的幸福感、获得感和公平感。
二是内生型。变外部帮扶为自主脱贫，注重改善贫困者的心智，提升其能力和素质，帮助他们更加顺畅地融入社会、适应市场、走向富裕。
三是预防式。变事后的贫困援助为事前的贫困干预，治贫于贫困即将发生但还未发生时，关口前移、未雨绸缪。
四是网络化。变政府集中动员式扶贫为全员参与式扶贫，强调帮扶主体的多元化、融合化、合作化，改善治理结构，放大减贫效果。
（二）机制构建
未来新型减贫体系主要是构建以下几个核心机制。
一是建立贫困标准动态调整机制。选取多维指标，科学确定相对贫困线标准，并随着经济发展和物价上涨动态调整，确保贫困人口过上相对体面、有尊严、有质量的生活。此外，相对贫困线的标准既要参考世界银行确定的国际贫困标准，也要盯住发达国家的贫困线标准，并随着国家财力的增长稳步提标，逐步缩小与发达国家的差距，甚至实现贫困标准赶超，彰显社会主义制度的优越性。
二是建立城乡减贫联动机制。推动由重点解决农村贫困向促进城乡贫困趋同共治转变，不再区分两类人群、套用两套标准、设置两套制度，而是统筹划定贫困人口，统一分配政策资源，统一实施减贫行动，保障所有贫困对象都能享受到无社会差别、无城乡差别、无地域差异、无歧视偏见的贫困援助。
三是建立扶贫社保融合机制。将减贫由集中式、动员式、运动式回归到常态化、规范化、制度化，逐步将其纳入社会保障机制统筹考虑，促进救助政策、福利政策与减贫政策的捆绑整合与待遇衔接，实现社保扶贫共织“一张网”、共下“一盘棋”。
四是建立减贫良性互动机制。从政府单向主导和控制式扶贫逐步过渡到多元主体合作减贫模式，更加注重减贫对象的诉求表达和自身参与，更加注重发挥非政府组织的专业优势和动员力量，以改善治理结构，提高援助效率。
（三）政策重心
适应减贫形势新变化，聚焦贫困产生新源头，有针对性地推出以“能力提升”为核心的减贫新措施。重点提升贫困对象以下五个方面的能力。
一是持续增收的能力。加快建立紧密型的利益捆绑与收益分享机制，让贫困群体能够从经济发展和产业增值中获得稳定收入。完善收入分配制度，促进国民收入初次分配及再分配向中低收入群体倾斜。
二是市场竞争的能力。持续加大贫困群体在教育培训、医疗卫生、健康营养等方面的投入力度，促进人力资本的积累与发展，提升受助者在市场经济中获取资源、创造财富的能力和效率。
三是融入社会的能力。持续深化各领域尤其是社会领域的改革，突破利益固化的藩篱，打通社会流动的通道，最大程度地减少制度的排他性和歧视性，增强包容性和公平性，为贫困者融入社会创造有利条件、提供均等机会、赋予平等权利，阻断贫困代际传递的路径。
四是抵御风险的能力。织密筑牢集社会保障、商业保险、社会援助于一体的风险分散网络，有效提升社会成员应对各类风险的能力，减少不确定性带来的致贫隐患。加强对社会脆弱群体和潜在贫困群体的动态监测和事先干预，防止滋生贫困。
五是打开心智的能力。完善制度设计，加强教育引导，通过“治愚”与“扶志”，启迪其智慧、解放其思想、提升其境界，增强贫困户自我发展的精神动力，避免陷入“扶贫养懒人”的怪圈。
（四）推进路线
新型减贫体系构建是一个较为漫长的过程，需要经过一个不断探索、反复调试的过程，可探索实行“三步走”战略。
第一步为调整过渡期（2021—2023年）。三年之内，现有减贫体制不变、力度不减、队伍不散，扶上马再送一程，防止因为外援的急剧退出导致贫困问题反弹。同时，加快推进新型减贫体系顶层设计，出台新时期减贫工作的制度设计和政策行动方案。
第二步为新体制试运行期（2024—2026年）。再用三年左右时间，完成新旧减贫体制的正式更替，稳步提高相对贫困标准，积极促进城乡减贫一体化融合，大力推进社会福利与基本公共服务均等化进程，积极构建参与式贫困治理新模式。
第三步为制度成熟期（2027—2049年）。利用20年左右的时间，争取到新中国成立100周年之前，全面建成满足百姓诉求、彰显中国特色、适应国际形势的现代化减贫体系，全民富裕、共享发展的格局基本实现。
（五）战略举措
加强舆论引导，完善体制机制，健全政策体系。
一是继续高举扶贫大旗，保持投入力度，消灭绝对贫困。扶贫的导向不能变，扶贫的大旗不能倒，过去政府对扶贫的投入不能一下子退出，而是要根据情况，短期内继续保持投入强度，以巩固精准扶贫成果。阻断绝对贫困发生，对因病返贫等各种现象进行紧密跟踪，动态调整和调查，发生一起解决一起，确保不再产生绝对贫困人口。
二是整合扶贫资源，稳步提高扶贫标准，实现从保障式扶贫向发展式扶贫转变。随着经济社会的发展，逐渐提高扶贫标准，并建立科学的提标和动态调整机制。整合政府与社会的扶贫资源，政府主导，社会参与，形成扶贫合力。
三是加快推进“两化”，完善脱贫机制，打通贫困人口融入社会发展的通道。一方面，加快推进公共服务均等化，使得所有人员都享有公平均等的基础设施条件、受教育权利、就业权利、医疗卫生条件等，使得全体人民都享有发展权。另一方面，要加快推进城乡一体化，加快新型城镇化步伐，使得农村的土地等财产可以获得公平价格。同时，在解决农村人口贫困问题后，也要把重视解决城市人口的贫困问题。
四是完善社保机制，实现兜底保障，彻底解决贫困问题。做大做强社保基金预算，完善社会保障政策，健全社会保障网络。把绝对贫困人口坚决纳入兜底保障，并稳步提高保障标准。把贫困问题彻底纳入社保机制，把现有扶贫资源整合进入扶贫机制构建，实现社保扶贫“一张网”。
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