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朱晶（南京农业大学经济管理学院、南京农业大学中国粮食安全研究中心） 徐亮（南京农业大学经济管理学院） 王学君（南京农业大学经济管理学院） 一、引言 在开放市场竞争和国际规则的双重约束下，当前以价格支持为主的粮食生产国内支持政策调整的倒逼机制已经形成，中国正着手探索构建新型农业支持保护政策体系。在“市场定价、价补分离”的总体改革思路中，农业收入保险作为一种不干扰农产品价格形成机制的市场化支持手段，受到格外重视。自2016年起，中央“一号文件”已连续五年对建立农业收入保险制度做出重要指示和部署。特别地，2018年财政部、农业农村部、银保监会联合印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》（以下简称“《通知》”），这一试点工作的启动预示着中国政策性农业保险的发展方向，更被认为是对未来粮食支持政策调整可能选项的探索与尝试。 作为一种新型农业支持保护政策工具，农业收入保险得到了国内外学者的广泛关注，相关研究不断呈现。综合来看，现有国内研究主要立足于中国实际，分析如何合理制定和实施农业收入保险政策，并在更深层次分析如何通过实施农业收入保险来满足国内“保供给、促增收”的政策需求。 然而，需引起格外关注的是，随着中国与世界关联程度的不断提高以及农业对外开放程度的不断加深，今后的农业政策制定不能仅考虑国内问题，还需同时兼顾国际规则、国际惯例和中国的国际承诺（朱晶等，2018）。特别地，近年来，中国粮食等特定农产品“黄箱”补贴规模持续扩大、剩余空间不断压缩，国内农业补贴制度已受WTO规则的实质性约束。但目前还少有文献从WTO规则适应性的角度研究农业收入保险，尚未就中国试点运行的农业收入保险所涉及的政府补贴是否符合WTO规则要求、以及农业收入保险补贴如何适应和规避WTO规则的约束等问题展开系统且深入的研究。 农业收入保险补贴的WTO规则适应性问题尚未引起高度关注的一个重要原因在于，农业收入保险补贴往往被不加区分地认为是“绿箱”措施，被认为可以不受WTO规则约束。事实上，根据WTO《农业协定》（下文简称“《农业协定》”）相关规定，农业收入保险补贴只有在满足严苛的前提条件时才可被视作“绿箱”措施；从多数国家的实践来看，农业收入保险补贴实际上大多被视作“黄箱”措施。国内当前试点运行的农业收入保险补贴很大可能会在未来农业支持政策体系中扮演重要角色。但是，对于农业收入保险补贴措施的设计与可视作WTO“绿箱”措施的补贴条件要求是否相匹配这一问题，国内相关研究相对滞后，这可能会使农业收入保险补贴措施在今后的推进实施过程中与WTO的“绿箱”规则存在潜在冲突，给将来部分WTO成员国以国内支持规则为由对中国发起国际贸易争端挑战埋下隐患。因此，中国试点的农业收入保险在运行机制设计和推进过程中，迫切需要考量《农业协定》补贴规则的可能制约，评估外部环境变化，做好贸易争端风险规避与应对。 同时需要指出的是，对WTO规则的理解并不是完全机械的，适应WTO规则不应单方面消极、被动地故步自封，而应该在深入理解相关规则的适应范围和边界、尤其对模糊争议条款和典型判例进行深入剖析的基础上，积极探索并合理利用相关国际规则在国内政策制定方面所给予的空间。事实上虽然《农业协定》对农业收入保险补贴的支持水平测度给出了相应说明和规定，但由于《农业协定》达成至今已20多年，期间农业收入保险的发展十分迅速，相形之下其相关条款的规定就并非那么“严丝合缝”，而是存在着不少进行不同解读的可能性（Glauber，2015）。例如，政府关于农业收入保险补贴的资金支出如何“归箱”、农业收入保险补贴的支持水平如何具体测算等等，都存在做出诸多不同理解的可能。此外，相关国际贸易争端裁决结果也以案例的形式成为《农业协定》文本特别是其中存在争议条款或模糊条款的重要补充说明。 基于此，本文在对WTO关于农业收入保险补贴的国内支持规则和相关争端案例裁决结果进行深度剖析的基础上，试图对中国正在试点的农业收入保险补贴措施与《农业协定》相关规则的适应性做出研判，以期为今后设计适合中国国情且与WTO规则相适应的农业收入保险补贴措施提供参考和方案选择依据。 二、《农业协定》关于农业收入保险补贴 支持水平测度的规则 可被视作“绿箱”措施的农业收入保险补贴实际上是需要满足严苛的前提条件的，因此，实践中，多数国家在向WTO递交的农业国内支持通报文件中仍然不得不将其视作有“箱容”限制的“黄箱”措施（Smith and Glauber，2012）。而在按照“黄箱”措施进行通报时，如何把农业收入保险补贴实施中所涉及的财政支出测度为《农业协定》条款所规定的农业国内支持水平，在各国的实践中其实也存在不同的理解与做法。 （一）《农业协定》关于农业收入保险补贴的“归箱”规则 《农业协定》附件2在列举了可视为“绿箱”措施类型的同时，也严格规定了每种措施适用于农业国内支持免除削减承诺的特定适应标准和条件。也就是说，农业收入保险补贴只有在符合特定标准和条件的情况下才可以被认为是“绿箱”措施。鉴于WTO的法律体制属于“成文法”架构，任何不满足《农业协定》附件2第7条中特定标准与条件的农业收入保险补贴均存在不能被视作“绿箱”措施的可能。事实上，在实践中要完全达到这些特定标准和条件有不少难度，以致于很少有WTO成员国能依据附件2第7条的规则，把其所实施的农业收入保险补贴措施按“绿箱”措施向WTO进行通报。 （二）农业收入保险补贴的支持水平测度规则 鉴于《农业协定》明确给出了农业收入保险补贴可被视作“绿箱”措施的严格条件，WTO成员国对于将不符合“绿箱”措施标准和条件的农业收入保险补贴视作“黄箱”措施基本上没有异议。但是，在农业收入保险补贴的“黄箱”措施支持水平计算方面，各国在具体的实践中存在不同理解与做法。 1.政府用于支持农业收入保险的财政支出 虽然不同国家和地区的农业保险补贴项目不尽相同，但政府针对种植业保险提供的资金基本包括保费补贴、经营管理费用补贴、再保险补贴、灾害损失评估补贴和其他补贴（例如研发、培训）等（Mahul and Stutley，2010）。这些财政支出又可以分为针对农业生产者的补贴、针对经营农业保险的保险公司的补贴以及其他财政支出。 2.应纳入综合支持量计算的农业收入保险补贴项目 农业收入保险补贴作为其他不可免除的措施，《农业协定》在附件3“国内支持：综合支持量的计算”中对其支持水平的计算方式给出了说明，即“此类措施的综合支持量应使用政府预算支出计算”。2002年巴西诉美国陆地棉补贴案（DS267）的裁决结果也间接印证了这一点：“黄箱”农业收入保险补贴作为一种不可免除削减的措施，其年度支持水平的测度可能应当从财政支出的角度来计算。 从财政支出的角度来说，WTO各成员国有关农业收入保险的全部补贴项目从规则文本来看均应纳入AMS来计算。目前，在实践中，WTO各成员国对于将给予农业生产者的保费补贴纳入AMS来计算的做法没有争议，而对于是否需要将给予经营农业保险的保险公司的补贴等其他财政支出一并纳入AMS来计算，则存在明显分歧。 3.应计入“特定产品支持”还是“非特定产品支持”的综合支持量 对于可能应纳入AMS加以计算的农业收入保险补贴，究竟应该计入“特定产品支持”还是“非特定产品支持”，《农业协定》文本中并没有给出明确规定。根据已有贸易争端的审查结论，WTO成员国基本认可基于特定作物的保费补贴应计入“特定产品支持”，但是，对于政府给予保险公司的补贴等其他财政支出应该以何种方式计入，目前在实践中还没有一致性结论。 三、中国试点的农业收入保险补贴的 WTO国内支持规则适应性 按照《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》的部署，中央在辽宁省和内蒙古自治区各选两个县来开展玉米收入保险试点。《通知》中对保险标的、保险赔付条件、保险补贴标准等实施方案给出了原则性规定，在保险费率等具体参数设定上则允许试点地区根据本地实际设定。 （一）中国试点的农业收入保险补贴的“归箱”分析 与《农业协定》中可被视作“绿箱”措施的收入保险补贴的标准相比，中国当前农业收入保险的试点方案设置了更为宽松的赔付条件和相对较高的赔付金额，并以特定农作物收入为保险对象。如按这一试点方案运行，所产生的农业收入保险补贴很有可能会被视作“黄箱”措施。 （二）中国试点的农业收入保险补贴支持水平的可能估算 据本文估算结果，按照当前的运行机制设计，中国正在试点的这种玉米收入保险补贴的支持水平整体而言是符合中国入世承诺的，在中国被允许的国内支持空间中的容纳程度较高。不过，这种基于历史产值的玉米收入保险模式只能保障农民过去三年历史收入的85%，因此，如果玉米价格处于持续下行周期，则玉米种植户每年的被保险收入理论上会下降，则这一玉米收入保险措施在保障农民收入方面所起的作用将相应地呈趋弱态势。此外，根据以上测算结果可知，这种限定特定产品的农业收入保险补贴会占据玉米“黄箱”规则所允许的大部分支持空间，留给保障玉米种植户收入的其他“黄箱”支持手段的政策操作空间将受到挤压，导致较难再配套使用其他特定产品支持措施。 （三）中国试点的农业收入保险补贴的可推广性 在稻谷和小麦现行支持政策的基础上，如果再实施农业收入保险补贴，将面临违背WTO规则的挑战。从历史数据来看，近年来稻谷、小麦主产品的产值基本上与总成本持平，价格方面有最低收购价托底，农业生产者仅具有投保自然灾害风险的需求。而国家在本轮同时试点实施的完全成本保险，以农业生产的自然风险为保险责任，其保险金额覆盖了农业生产总成本，可以与最低收购价搭配使用，既能给农户产量波动托底，又能给价格波动托底，具备“准收入”保险的性质。因此，中国当前试点的农业收入保险补贴可能暂时还不适合向稻谷、小麦进行推广。 四、研究结论与政策启示 本文结合中国自2018年开始试点的农业收入保险，在对《农业协定》相关规定进行深度剖析的基础上，分析了正在试点的农业收入保险补贴措施与WTO规则的适应性。本文研究主要得出了以下结论： 第一，按《农业协定》相关条款规定，农业收入保险补贴只有满足一系列明确且定量化的前提条件才可被视作“绿箱”措施。中国目前对玉米正在试点的收入保险方案与《农业协定》附件2第7条的有关规定存在一定出入，按照当前试点方案运行并产生的农业收入保险补贴很有可能被视作“黄箱”措施。 第二，当前中国试点的农业收入保险方案明确规定以玉米为保险标的且由财政提供保费补贴，因此，按照当前试点方案运行并产生的农业收入保险补贴更有可能需要基于相对支持空间更稀缺的“特定产品支持”、而非“非特定产品支持”来计算其综合支持量。 第三，本研究的估算表明，正在试点的这种农业收入保险补贴的支持水平总体上仍在符合中国入世承诺的范围内，在被允许的国内支持空间中的容纳程度相对较高。但值得注意的是，由于其被纳入“特定产品支持”，这一农业收入保险补贴已占据了适用的特定农产品“黄箱”规则所允许的大部分支持空间，较难再配套使用其他保障玉米种植户收入的特定产品支持措施。 基于上述研究结论，本文得出如下政策启示： 第一，中国今后或可考虑通过拓展农业收入保险补贴来释放特定农产品“黄箱”支持的操作空间。参照其他国家向WTO提交的农业国内支持通报的做法，给予保险公司的补贴可被视作“绿箱”措施中的“一般服务支持”，这样并不会增加特定农产品的“黄箱”措施补贴水平，却可以通过降低保险公司运营成本来降低保费水平，进而降低政府保费补贴水平，从而通过转移“箱体”的方式，释放特定农产品“黄箱”支持的操作空间。 第二，鉴于中国目前仍然对稻谷、小麦实行最低收购价政策，农业收入保险补贴措施暂时可能还不适合向稻谷、小麦来推广实施。考虑到稻谷、小麦的口粮属性，从保障国家粮食安全和市场稳定的角度来看，对两者实行最低收购价政策的状况暂时还不宜彻底改变。因此，对稻谷、小麦应继续完善和优化最低收购价措施，使其从“托市”功能回归“托底”功能，今后再“渐进式”地进一步探索可行的成本保险方案。 第三，在中国“开放的大门不会关闭，只会越开越大”的背景下，中国需要对《农业协定》中农业保险相关条款有深入理解，对后续农业谈判中涉及农业保险条款的可能调整动向做到知晓，还需要对其相关规则给国内政策制定带来的约束和影响有清晰的预判和估计。这将有助于中国无论是在构建既适合国情又符合WTO规则的新型农业国内支持保护政策体系方面，还是在参与或推动WTO相关规则调整或重构方面，都可以更好地做到深谋远虑和有的放矢。
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