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李春顶:疫情下的全球粮食安全风险与治理

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发表于 2020-9-27 09:26:37 | 显示全部楼层 |阅读模式

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李春顶(中国农业大学经济贸易系主任、教授)刘园婷(中国农业大学经济管理学院)
  全球新冠肺炎疫情持续蔓延,加上洪灾和旱灾的极端天气、沙漠蝗虫和草地贪夜蛾等因素的影响,导致国际粮食市场动荡不稳、贸易限制措施频出以及全球粮食安全的风险。713日,联合国五大机构联合发布的《2020年世界粮食安全和营养状况》显示,全球目前有6.9亿人处于饥饿状态,年内或将新增1.3亿饥饿人口,并且今年将有25个国家面临严重饥饿风险,世界濒临至少50年来最严重的粮食安全危机。
  一、全球粮食安全的风险
  风险之一是新冠疫情大流行对粮食供需的冲击。疫情的蔓延影响了劳动力流动、货物运输、农业生产资料的供给,打击粮食生产并中断粮食供应链。同时,疫情带来的世界经济低迷不振,影响居民收入,尤其是低收入国家和低收入群体的可支配收入,导致购买力和有效需求的不足。
  风险之二是极端灾害和气候对粮食生产的威胁。近年来极端天气事件频发,气温升高改变了害虫的习性与繁衍,导致沙漠蝗虫在东非和南亚肆虐;飓风给美国农业造成巨额经济损失;极端干旱引燃澳大利亚森林大火;洪涝灾害影响我国农业生产;以及长期的全球变暖趋势带来粮食作物减产,营养物质含量下降,粮食主产区位移等。
  风险之三是贸易保护和出口限制的影响。目前,国际粮食贸易主动权掌握在少数粮食大国手中,容易出现“少数国家扰动全世界”的局面。疫情增加了粮食供需的不确定性,引发多国采取了出口限制和“屯粮”的保护措施,包括世界第三大稻米出口国越南、全球小麦主要出口国哈萨克斯坦,以及俄罗斯和印度等国家。虽然这些限制措施都是临时性的并且大多数已经结束,但对市场不良预期和恐慌情绪起到了推波助澜的作用。
  风险之四是粮食投机炒作带来的价格上涨和囤积居奇压力。随着大宗商品资本市场的发展,农产品市场和大宗商品的资本市场以及外汇市场的联系日益紧密;粮食的预期价格变化直接影响期货市场的投机炒作,增加了价格波动和不确定性。疫情的冲击带来粮食紧缺和价格上涨的预期,反映到大宗商品市场就会激发粮食期货价格的上升,叠加相应的投机炒作行为,进一步带动粮食价格的不稳定和波动。
  风险之五是个别国家的战乱冲突和政治不稳定的风险。在亚非拉的落后和欠发达国家,疫情加剧了政治的动荡以及战乱冲突的升级,严重威胁世界粮食安全。例如也门、叙利亚等国家战乱冲突严重,饥饿和健康问题普遍;在刚果、南苏丹、委内瑞拉、海地等国家,很多人因饥饿而痛苦甚至死亡。
  事实上,从世界粮食的总供给和总需求来看,并不存在严重的短缺问题。联合国粮食及农业组织(FAO)的统计显示,20192020年的世界粮食供给量为34.7亿吨,总需求量为26.7亿吨,期末库存近8亿吨;并且今年全球粮食生产前景良好,库存量较高。可见,当前的全球粮食安全风险主要是结构性的不平衡问题。
  二、供给治理措施
  应对全球粮食安全风险的关键着力点是增加粮食的生产和供给,减少粮食的短缺和供给不足的缺口。短期来看,需要鼓励和维护农民种粮的积极性,增加粮食种植面积,减少疫情对粮食种植和加工的影响。长期来看,需要提高粮食生产的效率,以及粮食种植的单位产出。具体来说,要重视农业科技创新、数字农业、垂直农业的发展。
  农业科技创新是增加农业供给的有效手段。应营造有利于科技创新的环境,激发科技创新的社会潜能。以提高科技持续创新能力和效率为核心,以整合资源和创新机制为手段,以食物特别是粮食安全、生态安全和农民增收为主要任务,从知识创新、技术创新、成果创新和产品创新等多方面进行系统设计。
  数字农业是将信息作为农业生产要素,用区块链、人工智能、大数据、5G、云计算等现代信息技术对农业对象、环境和全过程进行可视化表达、数字化设计、信息化管理的现代农业。推动数字农业发展已经成为全球主要国家的共识,有利于提高粮食生产效率,增加供给并减少饥饿。数字农业与有机农场链(OFC)的结合,能够进一步提升粮食供给的现代化。OFC通过整合农业产业链,提升农业生产效率和质量,降低生产风险,提高销售效率,降低融资门槛,促进农业金融多元化和农业发展标准化。另外,OFC全程深入农业生产、存储运输、以及销售等环节,打造“溯源+大数据+粮交所+线下门店”的数字农业全生态链,提高农产品生产和流通效率,增加粮食供应并维护粮食安全。
  垂直农业也叫垂直农耕,是为了研究未来农业发展面临的人口压力和资源匮乏而提出的新概念,主要任务是解决资源与空间的充分利用,探索单位面积产量的最大化,所形成的一种农业耕作方式。“垂直农业”是当前普遍存在的农业室内温室的“升级版”,在室内种植对地点、气温、湿度、土壤成分等作物生长所需基本要素的选择具有灵活性,并且不用担心遭遇恶劣的气候条件,如干旱、洪水、疫情等影响。
  三、需求治理措施
  疫情带来的经济低迷、失业增加、收入下降,会降低贫困群体的粮食购买和消费能力,增加需求层面的粮食安全风险。故而,增加居民收入,保障需求端的粮食消费稳定,使人们能够在有限的收入水平下获得健康的膳食,将是减少低收入群体粮食安全的关键。具体治理措施上,面对疫情的影响,可以采取减税降费和直接补贴等多种方式增加居民收入,采取促进就业政策减少收入不平等,帮助家庭农民和小规模生产者更好的获得改良技术并保持一定的盈利水平,优化营养和食物供应链以降低健康膳食成本、提高经济可负担性,保障需求和膳食健康。
  另外,还需要治理世界性的粮食浪费问题,其从需求端过度消费和损耗了紧缺的粮食资源。联合国粮农组织(FAO)在《2019世界粮食安全和营养状况》报告中指出,全球每年约有1/3的粮食被损耗和浪费,总量约为每年13亿吨。故而,推动国际社会减少粮食损失和浪费、倡导节约,是缓和粮食安全风险的重要方面。联合国粮农组织已经确定,今年929日为世界第一个“国际粮食损失和浪费问题宣传日”,推动节约粮食。
  四、贸易和流通治理措施
  粮食运输的不通畅以及贸易保护主义的粮食出口限制是加剧疫情期间粮食安全风险的重要因素。从世界粮食供给和需求量来看,真正引发全球粮食安全风险的并非供应不足,而是人为造成的粮食供应受阻,即流通不畅和贸易保护主义。
  治理的具体措施包括加强全球合作,保障物流的畅通,并消除贸易保护主义和出口限制。同时,简化海关流程,提高通关效率,推动粮食贸易的便利化;支持跨境电商的发展,打破时空约束,促进贸易并推动全球粮食的供需平衡。投机治理和价格稳定措施粮食事关国计民生,需要加强投机治理、打击投机行为,稳定粮食价格,才能保障粮食安全。新冠疫情叠加自然灾害,一定程度上阻碍了粮食的流通并引发了粮食出口限制,导致市场恐慌和价格上涨,进而诱发粮食商品市场和大宗商品资本市场的投机行为,加剧全球粮食安全的风险。
  治理投机和稳定价格的主要着力点在于维护粮食供需的稳定,尤其是保障粮食供给,消除恐慌的顾虑和预期。这就需要保障粮食流通和自由贸易,加强国际合作,增加粮食产出和供给。与此同时,对人为制造粮食价格波动预期、制造涨价和紧缺恐慌的行为要进行打击和惩罚,建立有效机制阻止投机资本进入粮食大宗商品市场。
  五、全球和区域治理合作
  联合国三大粮农机构是全球粮食治理和维护粮食安全的重要组织。联合国粮食及农业组织(FAO)是各成员国间讨论粮食和农业问题的国际组织,工作核心是实现“人人粮食安全”。联合国世界粮食计划署(WFP)是负责多边粮食援助的机构,宗旨是以粮食为手段帮助受援国在粮农方面达到生产自救和粮食自给。国际农业发展基金(IFAD)是联合国系统专门向发展中成员国提供粮食和农业发展贷款的金融机构,专注于通过农业和农村发展减轻农村贫困和粮食不安全。20159月在联合国可持续发展峰会上193个会员国达成了《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》(简称“2030议程”),提出了17个可持续发展目标(SDGs),其中“消除饥饿,实现粮食安全,改善营养和促进可持续农业”(零饥饿目标)是第二项目标(SDG2)。三大联合国粮农组织共同围绕着“零饥饿”目标开展工作。
  疫情以来,三大粮农机构在维护全球粮食安全上发挥了积极作用,不仅及时提供《世界粮食安全和营养状况》报告分析粮食安全形势,为政策制定提供借鉴;同时采取各种措施帮助粮食生产和协调粮食援助。另外,新冠疫情爆发后,还联合了世界贸易组织(WTO)和世界卫生组织(WHO)发布联合声明,呼吁各国确保粮食贸易的自由流通,维护新冠疫情下的全球粮食安全。世界贸易组织(WTO)从维护粮食贸易自由化以及贸易畅通的方向上维护全球粮食安全,多次呼吁并要求各成员国维护粮食贸易自由化,取消保护主义措施。
  二十国集团(G20)也是维护粮食安全的多边治理机制,今年3月和5月两次分别组织召开了G20贸易部长应对新冠肺炎特别视频会议,声明要加强协调合作,减轻疫情对贸易和投资的影响;4G20农业部长应对新冠肺炎特别视频会议发表声明,提出了要紧密合作并采取具体行动以维护全球粮食安全。区域治理合作机制上,亚太经合组织(APEC)、经济合作与发展组织(OECD)、欧盟、东盟和非洲联盟等都采取了一定措施并呼吁加强区域合作,共同维护全球粮食安全。
  六、粮食援助措施
  粮食生产依赖自然条件和劳动力,资源的分布不均带来了区域间生产的不平衡。非洲部分地区接连遭遇干旱、蝗灾和新冠疫情,并且农业基础设施原本相对薄弱,加上政治的不稳定,粮食安全问题突出。少数极度贫困的国家,经济依赖资源型产品出口,粮食又严重依赖进口;在疫情导致资源产品需求下降和价格下跌的情形下,这些国家的收入锐减,进口粮食的开支增加,财政危机引发严重的粮食安全危机。
  故而,贫困国家和贫困人口是疫情下粮食安全的主要受影响群体,必须通过援助措施才能得到缓解。具体治理上,一方面要求联合国粮食计划署(WFP)和相关区域粮食援助机构进一步强化粮食援助工作,调剂余缺,保障全球粮食安全。另一方面,世界主要粮食生产大国和有粮食盈余的国家要积极参与粮食援助,帮助最落后国家摆脱贫困和饥饿。“中国智慧”和“中国贡献”作为世界第一大发展中国家和负责任大国,中国积极参与世界粮食安全治理,为维护世界粮食安全贡献了“中国智慧”,并做出了“中国贡献”。
  首先,我国有世界1/5的人口,粮食产量达到了世界的1/4,三大主粮自给率超过98%,依靠自身的力量实现了粮食基本自给,并从粮食受援国转变为对外援助国。同时,疫情爆发以来,中国采取一系列措施保障粮食生产和供给,倡导“光盘行动”、制止餐饮浪费、增强居民节粮意识。取得的成绩和有效的措施为世界应对粮食安全提供了方案和智慧。
  其次,认真履行入世承诺,扩大了对外开放,逐步取消相关农产品进口关税配额和许可证等非关税措施,全面加强了农业国际交流与合作,推动参与国际食品法典等国际规则制定,积极参与、发起或主办重要国际农业会议,推动各国在粮食安全治理上形成共识。
  最后,积极开展农业对外援助与合作。向“一带一路”沿线国家提供减贫脱困、农业、环保等领域的民生援助,并且帮助非洲等欠发展国家和地区发展农业和粮食生产。目前,我国是世界粮食计划署的重要捐赠国。全球粮食安全是经济社会稳定发展的“压舱石”,也是提高世界人民福祉的根本保障。世界各国应该协同一致、携手合作,保障粮食的供给和有效需求,畅通粮食流通和贸易,共同维护全球粮食安全,实现联合国可持续发展目标(SDGs)和千年发展目标(MDGs),共建人类命运共同体。

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