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高强 孔祥智(南京林业大学经济管理学院副院长、农村政策研究中心主任、教授、博士生导师；中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师) 产权明晰是农村集体经济发展的必要条件,但不是充分条件。拓宽农村集体经济发展路径还面临理顺组织关系、完善分配制度、健全体制机制等一系列约束条件。案例分析表明,小鱼洞镇不论是在发展理念上还是在运作方式上,都符合开放式集体产权结构的改革趋势。但也要看到,小鱼洞镇农村集体经济发展过程中也面临一些问题,需要尽快加以解决。这些问题有的是共性问题且具有普遍趋势,有的是个性问题但具有启示意义。
(一)农村集体经济组织体系亟待理顺
产权改革的制度绩效往往通过组织治理绩效来直观体现。事实上,广东、浙江等产权制度改革先行区的“政经合一”“政社合一”问题已经存在多年。职责不清、关系不明、功能定位不协调等法人治理结构问题,不仅影响当前产权制度改革的推进,还会给未来的乡村治理带来隐患。小鱼洞镇集体经济统筹发展的核心之处在于,创新建立了“镇—村—项目”三级集体经济组织,搭建了集体经济发展组织框架。但从目前来看,镇级联合社公司并不是以镇级集体资产为基础成立的经济组织,而是协助进行镇级集体经济发展统筹的市场主体。这就对以“公司”名义注册,但实际上承担“联合社”功能的镇级集体经济组织合法性提出挑战。目前,小鱼洞镇10个村(社区)参照《农民专业合作社法》成立了乡村旅游合作社。虽然这是当前《农村集体经济组织条例》缺位情况下的权宜之策,但这些专业合作社与社区股份合作社在组织属性、功能作用等诸多方面显著不同。比如,农村社区股份合作社是农村集体经济组织的一种重要实现形式,具有成员性、民主性等特点,同时没有成员与合作社的交易活动,因而不存在按交易量分配问题。这些特点都违背了专业合作社的基本原则。因此,10个村级乡村旅游合作社只能是过渡性质的组织形式。这些问题不单单出现在小鱼洞镇,而是在全国各地农村集体经济组织发展过程中的共性问题。因此,拓宽农村集体经济发展路径,必须尽快理顺农村各类组织之间的关系,明确相应的职能及定位。
(二)集体成员的收益分配权亟需落实
新型农村集体经济的一个显著特点是在重视集体积累的基础上,更加注重成员分红,确保集体成员有更多的改革获得感。这也是党的十八大提出的“赋予农民更多财产权利”的重要体现。农村集体经济组织应当将各项收益扣除成本费用和税收以及适当积累后,主要依据股东持有的股份进行分红。同时,落实收益分配权不仅仅体现在确保成员获得分红,更重要的是从制度层面完善收益分配关系,把农民集体资产股份权能落到实处。中央明确提出,要建立集体资产股权登记制度,通过发放股权证书的方式,把农民集体资产股份收益分配权落到实处。从目前来看,各地在股权证书方面的做法各不相同。比如,江苏省统一印制了由农业农村部门监制的股权证书,每个证书有固定一致的编码。而其他多数地区由改制后的农村集体经济组织自行印制。需要说明的是,政府颁证是以政府信用为基础的法定赋权。与农村土地承包经营权证不同,我国农村集体经济组织缺乏立法保障,如何对成员进行颁证亟待中央层面予以研究并提出指导性意见。农村集体经济发展最大的挑战是成员的收益分配权能否有效维护的问题。比如,小鱼洞镇所建立的阶梯式分红体系只是规定了镇级联合社公司、村社集体和项目公司之间的收益分配关系,而村集体经济组织内部收益如何分配、公积金和公益金按什么比例提取、村干部贡献如何体现、收益分配权能否继承等方面的问题尚缺乏详细的规定。除此之外,集体成员对于集体资产股份的占有、有偿退出及抵押、担保、继承权能如何实现,怎样维护,这些都是拓宽农村集体经济发展路径面临的多重挑战。
(三)集体资产管理与市场化运作亟待提升
农村集体资产属于集体经济组织全体成员集体所有,必须加强监督管理。2020年的中央“一号文件”也对此提出了明确要求。但从目前来看,基层政府部门如何对农村集体资产进行有效监管尚缺乏成熟可行的经验方法。同时,集体经济组织具有天然的封闭性、保守性,在市场规则运用等方面还存在较大差距,市场定位也尚未清晰。这些问题进一步导致了集体经济发展中市场力量的作用没有充分发挥,集体经济组织和干部群众的积极性也未充分调动。比如,北京市大兴区“工业大院”型集体经济发展的典型特征是“村自为战”,以村为单位进行招商引资,运营方面也缺乏科学管理。在集体建设用地改革利用过程中,这些地区的农村集体经济逐步形成了中心城区—周边区域产业“二元化”问题,主要表现为中心城区与周边区域产业发展结构和形态二元化明显、产业关联度较弱,甚至存在产业脱节加剧趋势。小鱼洞镇虽然已经编制产业规划,但目前规划的导向作用尚未充分发挥,第三方专业机构的参与性仍然偏低,镇政府在农村集体资产管理中仍具有绝对的话语权。
(四)集体经济有效实现形式需要开拓
从目标导向上看,促进农村集体经济发展壮大是产权制度改革的归宿。中央提出,要“从实际出发探索发展集体经济有效途径”。经过多年探索实践,我国农村集体经济发展形成了“存量资产量化型”“土地承包经营权入股型”“农民投资入股型”“资源加资本型”等多种形式。但对于大多数地区而言,农村集体经济发展模式呈现空壳化、单一化、刻板化等现象,集体资源盘活不力、集体资产运作不灵活等问题突出。特别是一些农村基层干部认识不统一,认为改革会影响到自身的发展,使自己的权力受到限制。由于涉及到众多产权主体,开展突破集体所有权边界的联合与合作,需要付出更多的行政成本,也需要更为精巧的制度设计。目前,小鱼洞镇围绕乡村旅游资源开发,已经开始与社会资本进行合作,突破了村域边界。然而,对照发展目标,小鱼洞镇在农村集体经济市场化运作方面仍有很大差距。比如,有的村组利用集体土地等发展现代农业项目的情况尚不乐观,有的村组对于闲置农房和宅基地的盘活力度不够,有的村组仍存在发展乡村旅游“重复建设”问题,说明区域统筹发展的体制机制尚未有效建立。
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