刘振伟：关于粮食安全的几个问题

  我国的粮食安全，无近忧、有远虑，结构性矛盾长时期难以缓解，供需紧平衡长时期难以逆转，不稳定成为常态。要始终增强风险意识，如履薄冰，持之以恒，把粮食安全问题解决好。

  从短期看，我国粮食安全无忧。改革开放以来，我们改革政社合一的“人民公社”生产组织形式，实行家庭承包责任制，释放了农村生产力，短时间解决了城乡居民的温饱问题。党的十八大以来，各级政府加大投入，粮食综合生产能力不断提高，粮食连年丰收，连续五年稳定在6.5亿吨以上（1949年1.1亿吨），平均亩产381公斤，人均占有量470公斤（1949年209公斤），超过世界人均390公斤的水平。粮食库存消费比超过50%，口粮库存可以满足城乡居民至少一年的正常消费。加上品种进口调剂，粮食供给近期无忧。

  从长期看，我国粮食及主要农产品供给有远虑。今后若干年，按照14亿多人口、人均消费按“十三五”时期平均数匡算，我国主要农产品最低生产量为：粮食6.5亿吨以上，棉花600万吨以上，食用植物油7000万吨以上，食糖1500万吨以上，肉类9000万吨以上，水产品7000万吨以上，奶类4000万吨以上，水果2.8亿吨以上，禽蛋3100万吨以上。上述匡算，未考虑消费水平提升因素，是底线匡算。

  一是，自2004年以来，我国农产品进出口贸易由顺差变为逆差。逆差逐步扩大，年际在500亿美元—700亿美元之间。我国目前是世界第二大农产品进口国，占世界农产品进口额的10%左右，是第五大出口国，占世界农产品出口额的5%左右。

  二是，自2007年以来，我国粮食等主要农产品进口逐步扩大，进口大于出口。粮食年际进口在1400万吨—2200万吨之间，大豆9000万吨左右，两项合计进口量超过95%的粮食自给率。棉花、油料、食糖、肉类、乳制品等主要农产品进口量增长速度较快，有的品种增幅较大。我国人均占有粮食低于发达国家人均600公斤水平，联合国粮农组织2016年将我国列为“粮食保障不稳定国家”。

  粮食安全涉及三个概念：一是口粮安全概念。我国城乡居民现在家庭年人均消费原粮127公斤，加上外出就餐，人均消费175公斤，全国每年需消费原粮2.5亿吨（国家粮油信息中心2019年数据为2.67亿吨）。我国谷物产量6.1亿吨，其中稻谷2亿多吨，小麦1亿多吨，两项合计产出高于口粮消费。2001年至2019年进口的粮食，稻谷和小麦合计占6%，主要是品种调剂，不是总量出了问题，我国口粮绝对安全。二是粮食安全概念。粮食消费包括口粮、饲料用粮、工业用粮及种子用粮。我国养殖产品年产量2亿多吨（肉类7759万吨、养殖水产品5079万吨、蛋3309万吨、奶3300万吨），需要消费原粮2.7亿吨（谷物1.9亿吨，70%为玉米，豆粕等折合大豆8000万吨）；工业用粮1.6亿吨（深加工8800万吨、酒精2400万吨，淀粉4900万吨）；种子用粮1000多万吨。口粮、饲料用粮、工业用粮、种子用粮再加上安全储备，缺口不小，这是远虑。三是食物安全概念。食物安全包括粮、肉、蛋、奶、瓜、果、蔬菜及食用林产品等，联合国粮农组织使用食物安全概念，是比较科学的。“三个安全”中，口粮安全是底线，粮食安全是基础，食物安全是高线，粮食安全了，食物安全才有保障。农产品有资源替代关系，从我国国情出发，今后需要高度关注的仍是粮食安全。

  三是，粮食生产的资源约束趋紧。我国农业资源偏紧，人均耕地1.52亩，不到世界人均3.38亩的50%，城镇化使农村优质耕地持续减少，质量等级较高的耕地仅占30%，水土流失面积大；人均淡水资源2100立方米，是世界平均水平的28%；信息化、工业化使农村青壮年劳动力持续流出；农业比较效益低导致农村资金持续流入城市，资金瓶颈约束多年来没有缓解。

  四是，粮食生产科技支撑能力亟待提升。我国稻谷、小麦、玉米亩产水平相当于发达国家的63%、65%、54%。2019年大豆亩产129公斤，为发达国家水平的52%。优质水稻、专用强筋弱筋小麦、高油高蛋白大豆等品种供给缺口大。科技创新及转化较慢，近些年突破性的大成果少，农业科技推广渠道不够畅通，农业科技进步贡献率低于发达国家20—30个百分点。农业机械化发展不均衡，水稻耕作为54%，农产品初加工为37.6%，丘陵山区农机化率更低。农业生产大量依赖化肥、农药投入，我国占全世界10%的耕地，使用了占25%的化肥和30%的农药，是典型的化肥、农药依赖型农业，化肥、农药利用率分别为33%和36%，提升空间大。秸秆、畜禽粪污、生活垃圾等有机废弃物年合计超过54亿吨，许多未能及时处理或有效利用，解决面源污染、促进绿色发展任重道远（发达国家很早就注意到化肥、农药过量使用的危害，立法限制化肥、农药使用，支持鼓励使用有机肥，有机肥生产已形成产业。有专家统计，美国有机肥使用占比46%，英国57%，德国60%，澳大利亚55%，日本76%）。

  五是，气候变化及国际贸易的不确定因素增加。全球气候变化导致自然灾害频繁发生，威胁粮食生产。新冠肺炎发展演变上的不确定性，使粮食国际贸易产业链、市场供应链的不确定因素增加，外部压力加大。

  六是，在粮食支持保护政策、主产区粮食调出补偿政策、粮食价格形成及调控机制、粮食收购、储备、流通、加工、减少损耗、制止浪费等方面，有很大的政策调整和完善空间，粮食法制体系不健全。

  鉴于此，需要立足于顶层设计，对粮食生产、收购储备、流通加工、质量安全、减少损耗、制止浪费、宏观调控、支持保护等作出调整，健全粮食安全制度体系，完善政策措施，为粮食安全提供坚实保障。

  一是坚持以习近平总书记的粮食安全观为指导。

  习近平总书记指出，“要把保障粮食安全放在突出位置，健全粮食安全制度体系，加快转变农业发展方式，在探索现代农业发展道路上创造更多经验。”“‘谁知盘中餐，粒粒皆辛苦。’尽管我国粮食生产连年丰收，对粮食安全还是始终要有危机意识，今年全球新冠肺炎疫情所带来的影响更是给我们敲响了警钟。”“对我们这样一个有着14亿人口的大国来说，农业基础地位任何时候都不能忽视和削弱，手中有粮、心中不慌在任何时候都是真理。这次新冠肺炎疫情如此严重，但我国社会始终保持稳定，粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。”“十几亿人口要吃饭，这是我国最大的国情。良种在促进粮食增产方面具有十分关键的作用。要下决心把我国种业搞上去，抓紧培育具有自主知识产权的优良品种，从源头上保障国家粮食安全。”

  认真落实习近平总书记的粮食安全观，作为健全粮食安全法制体系和政策的指导思想。

  二是明确国家粮食安全战略。

  将“谷物基本自给，口粮绝对安全”的方针转化为法律规范，明确“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，牢牢掌握粮食安全主动权。1996年，为了回应国际上“谁来养活中国”的舆论，我国政府发表了《中国的粮食问题》白皮书，确定粮食（含大豆、薯类）要达到不低于95%的自给率，进口不超过5%的警戒线，向全世界庄严承诺“中国人民有能力依靠自己的力量养活自己”。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020）》，亦按照这个自给率规划粮食生产消费。坚持95%的粮食自给率和5%的进口警戒线，有利于绷紧粮食生产这根弦，防止乐观自满，应当继续坚持。在工作上，要毫不动摇把主要农产品供给特别是粮食生产放在“三农”工作首位，作为“三农”工作的主线。在坚持不低于95%自给率的基础上，进口一些优质农产品，调剂国内余缺及品种结构，满足不同消费群体的需求，缓解资源约束压力。农产品进口量要适度，防止演变为过度依赖，防止挤压国内产业发展和农民收入增长。有观点认为“进口农产品就是进口土地和水资源”。资源替代是有前提条件的，如果将超大人口规模、国内产业发展、农民收入增长、进口依存度、进口集中度、市场供应链稳定性等因素综合权衡，问题和隐忧不少。在14亿人口的大国，吃饭问题走大开大合的路子，相当危险。日本等国不断降低粮食自给率的做法，是无奈之举，我们不应效仿。美国进口农产品数量比较大，是缘于地理、气候因素，种植结构单一，农产品品种少，进口是为满足多样化消费需求，但他们优势农产品出口量很大。美国的做法，我们无法借鉴。

  三是明确规范粮食生产扶持政策。

  粮食安全法律规范，应聚焦国家粮食安全战略，集成各种优惠政策和支持保护措施，千方百计调动粮食主产区和生产者积极性，千方百计提高种粮比较效益。

  第一，完善中央财政对粮食主产区均衡性财力转移支付、产粮大县奖励等政策，加大支持力度。

  第二，完善公共财政对农业基础设施建设、科研教育、技术推广、生态环境保护等方面的支持政策，建立稳定的投入增长机制。

  第三，提升农村金融、政策性农业保险及涉农信贷担保服务粮食产业的水平和效率。

  第四，出台新的支持扶持政策。建立粮食生产风险基金，从粮食加工、流通、消费等环节筹措，取之于粮，用之于粮；对主产区发展粮食产业化给予扶持，支持发展“粮头食尾”“农头工尾”精深加工；加大对专业大户、家庭农场、农民专业合作社等生产经营主体生产粮食补贴力度，取消“大锅饭”式的耕地种植补贴；扶持农业社会化服务组织发展，包括农技服务、农资供应服务、农机服务组织等；建立省际间粮食产销利益调节补偿机制。

  第五，规范土地出让收入收益50%用于乡村振兴的要求，增量投入首先保证粮食生产。

  四是明确藏粮于地、藏粮于技和藏粮于库的有机协调机制。

  藏粮于地、藏粮于技、藏粮于库有机协调，可以防止生产大起大落，减少粮食周期性波动。

  藏粮于地。确保18.65亿亩耕地、15.46亿亩永久性基本农田、10亿亩高标准农田、16.5亿亩粮食种植面积不减少，遏制占多补少、占优补劣、占水田补旱地等违法违规行为；实施耕地质量保护提升行动，加大农田水利设施建设力度，将提升耕地质量等级、增加有效灌溉面积纳入“十四五”国民经济和社会发展规划，作为约束性指标监督考核；将全国61080万亩建设用地总规模作为约束性指标，不能突破。

  藏粮于技。创新粮食优良品种培育技术、栽培技术、产后加工技术、减少损耗浪费技术，推进粮食高产、优质、高效、生态和质量安全。

  藏粮于库。深化粮食储备制度改革，建立国家粮食安全储备、企业经营性周转储备、农户自储等多元化多层次粮食储备体系；划定国家粮食储备安全底线，对储备品种、规模、地区布局统筹规划，压缩经营性周转储备，鼓励地方和大中型粮食企业增加经营性周转；明确产区储备与销区储备的功能定位，减轻主产区粮食储备财力负担。

  五是明确粮食安全保障调控机制。

  粮食是关系国计民生的特殊商品，具有准公共产品属性，不能完全市场化。粮食生产受市场、自然风险双重影响，产出波动大。鉴于粮食生产的两大特征，不能多了就放，少了就统，需要建立一以贯之的稳定性政策。在产出环节，完善政府的宏观调控机制，构建价格形成与生产成本、农民收入增长挂钩机制；在产后环节，完善粮食收购、加工、流通、市场预警、信息发布和应急保障制度；在进出口环节，统筹粮食产、供、销、储、进出口调控制度，国内生产与国际贸易有机协调联动，防止逆向操作。

  六是明确减少粮食损耗、制止浪费的法律规范。

  我国粮食在收获、运输、储存、销售、加工环节的损耗浪费率超过10%（收获环节损耗3%，加工储藏环节损耗浪费5%，餐饮环节浪费3%；中国农科院专家通过典型调查，估计肉类损耗浪费9%、蛋类3%、鲜奶及加工9%、蔬菜30%、水果16%；联合国粮农组织测算，全球从收获到消费的各环节，食物损耗浪费至少14%，不发达国家为20%）。按照6.5亿吨的粮食产量，10%的损耗浪费率，我国粮食总损耗浪费在6500万吨以上，如果将各环节的总损耗浪费率降至5%以下，每年可节约粮食3700万吨以上，相当于一个粮食大省产量。

  减少粮食损耗制止浪费，重点考虑三个层次问题：首先，加强宣传引导和道德教育，营造节约粮食光荣、浪费粮食可耻的社会氛围，倡导文明、合理、节俭的消费方式，反对和抵制讲排场、摆阔气的奢侈浪费陋习。其次，加强科技创新和先进技术推广应用。通过改进收获技术、储藏技术、加工技术等（小麦人工收割损失率为10%，机械收割损失率为3%），减少技术性、物理性损耗。在餐饮环节，推进制作标准化及规范化管理等。第三，着眼收获、储藏、流通、加工、餐饮多环节，五管齐下，全方位切入，从制度上约束。宣传引导、科技创新、制度约束全面推进，环环相扣，循序渐进减少粮食损耗，制止浪费，把习近平总书记的重要批示精神全面落到实处。

  七是明确粮食安全保障责任，压实粮食安全省（市）长负责制。

  分清中央和地方的粮食安全保障责任，不把粮食安全保障责任全压在中央；分清主产区粮食供给和销区消费补偿责任，不把粮食安全责任全压在主产区，销区不能无限度、无底线依赖主产区，也要千方百计增加粮食产出能力，产出能力满足不了需求的，可考虑按照调入量对主产区进行资金补偿；我国有党管农村工作的传统，县级党委、政府抓乡村振兴特别是粮食生产，是重中之重，首要之责，努力形成中央和地方、主产区和销区、政府和农民合力共保粮食安全格局。

  早在新中国成立前夕，国外就有人预言，中国解决不了人民的吃饭问题，历史已宣告这个预言的彻底破产。进入新时代，中国人民也一定有能力推进粮食产业高质量发展，从吃饱向吃好、吃放心转变，不仅解决自己的粮食安全问题，也为世界粮食安全做出贡献！要做到这一点，就是任何时候都不能放松粮食生产。