孔祥斌：耕地“非粮化”问题、成因及对策

  2020年7月，中央领导在全国粮食安全省长责任制考核工作动员部署视频会议上指出，要全面加强耕地保护和用途管制，防止过度“非粮化”特别是“非食物化”，坚决保住中华民族的“铁饭碗”。笔者认为，防止过度“非粮化”必须准确把握我国现阶段“非粮化”的成因，分析其影响，才能有针对性地拿出有效措施，切实解决问题。

  从实地调查情况来看，我国耕地“非粮化”现象呈现逐步扩大趋势。通过实地调查并结合统计数据，初步判断目前我国耕地“非粮化”率约为27%，但是全国各地区耕地“非粮化”的类型、程度存在差异。第一种是食物性生产的“非粮化”。华东地区主要种植茶叶、柑橘、油料等，“非粮化”率约为21%；华南地区除种植橡胶外，主要种植甘蔗、香蕉、菠萝、火龙果等热带水果，“非粮化”率约为41%；华北地区主要是山区种植苹果、梨、板栗等，“非粮化”率约为10%；华中地区主要是稻田蟹、油料、茶叶等，“非粮化”率约为34%；西南地区主要是种植花卉、茶叶、烤烟、柑橘等，“非粮化”率约为46%；西北地区主要是种植苹果、香梨、哈密瓜等，“非粮化”率约为32%；东北地区“非粮化”现象不明显，“非粮化”率约为7%；黄土高原地区主要种植苹果，“非粮化”比例为30%左右。第二种是非食物性生产的“非粮化”，如：北方种植杨树、景观林、草坪；南方种植桉树以及一些区域景观化建设。

  种粮经济效益低是耕地“非粮化”的根本原因。由于种子、农药、化肥、薄膜、机械等生产资料和劳动力价格的连年上升，农户种植粮食作物的成本越来越高，而粮食收购价格仍相对较低，加之农户小规模分散经营，导致种粮收益下降甚至出现种粮亏损的情况。相反，种植非粮作物，虽然投入成本较高，但收益也高，尤其是种植林业作物，不需要投入大量劳动进行打理，还能够解放劳动力外出务工获得额外收入，因此，农民会理性选择种植经济效益更高的经济作物。

  工商资本下乡逐利推动耕地“非粮化”。工商资本在成本倒逼、市场引导机制下，进入农业生产领域后，大多会种植经济作物。同时，传统的农地流转大户也因社会资本进入引起土地流转租金上升而导致种粮收益降低，严重削弱了种粮积极性，甚至转而种植经济效益更高的经济作物，加剧了耕地“非粮化”。

  个别地方政府对有关政策的片面理解助长“非粮化”。一是“景观工程”过度化。二是地方政府为促进地区经济发展，在政策上鼓励农地流转“非粮化”种植。如规定流转的土地“用于发展苗木花卉、畜禽和特种养殖等高效农业项目，并从财政上给予一定补贴”等。三是出于对乡村振兴战略的片面理解，地方政府着力推动以特色经济作物为主的现代农业产业的发展，进一步加剧耕地“非粮化”。

  农业生产专业化格局的形成，加速了“非粮化”趋势。我国农业生产专业化格局正在加速形成，空间扩散效应引导着农民的种植结构与调整方向。目前，我国的农业生产已初步形成东北平原、华北平原、长江中下游平原、四川盆地种植粮食作物，华东地区种植茶叶、柑橘，华南地区种植热带水果，西北地区种植油料、棉花、蔬菜及瓜果，西南地区种植油料、茶叶、烤烟的农业地理集聚空间大格局，相应的“生产—加工—销售”产业链也在不断完善，区域比较优势更加显著，这种专业化格局引导着农户种植结构的“非粮化”调整。

  耕地“非粮化”对耕地资源的影响有利有弊。依据果树种植专家的判断，现在的果树种植在向矮化和密植方向发展，因此，北方果树根系与传统果树根系相比呈现变小、变短趋势，对耕地特别是永久基本农田优质耕作层产生的负面影响越来越小，并且由于种植经济效益的驱动，农户在耕作过程中，更多的是使用有机肥与化肥结合的方法，在一定程度上还提高了土壤有机质含量；南方（西南地区、华南地区）在耕地上种植的新型矮株果树（香蕉、热带水果等），采用三年一轮作的方式，有利于地力培肥。但如果是种植林木如南方桉树、北方杨树等，则对耕地耕作层产生的负面影响大，如果修建景观林等，则负面影响更大。

  三、对策建议

  严格管控。一是严格禁止耕地进行“非食物化”生产。严格禁止农民在耕地上种植桉树、杨树、构树等乔木类经济林，严格禁止在耕地上建设“生态景观工程”等。二是加强耕地食物化生产的监管。在保护优质耕作层、压实地方各级政府部门耕地保护目标的基础上，加强耕地食物化生产对土壤质地、土体构型、土壤养分、pH等指标的监管和预警，确保不破坏耕地优质耕作层。三是加大对耕地“良田粮用”的监管，建立东北平原、华北平原和长江中下游平原等粮食主产区耕地“良田粮用”的监管机制，确保粮食播种面积不减少，粮食生产主体功能不动摇、不改变。

  部门协同。进一步明晰自然资源部门、农业农村部门、国家林业和草原局的职责，加强部门之间的协同。林业部门的造林绿化工作要避开耕地尤其是永久基本农田，确保不侵占永久基本农田空间。自然资源部门应明确永久基本农田保护空间；应成立专门权威的鉴定机构，明确耕地耕作层破坏鉴定的技术标准，对既有“非食物化”生产的耕地及时进行核实整改，对耕地“食物化”生产进行严格监管。

  建立“非粮化”复垦专项储备基金。自然资源部门应成立针对耕地“非粮化”复垦的领导小组和工作小组，地方各级政府部门应建立耕地“非粮化”复垦专项储备基金制度，逐年足额预存复垦专项储备基金。基金主要用于当下耕地“非食物化”种植以及特殊时期“非粮化”种植地块的复垦，确保在一定的技术水平条件下耕地能够短时间恢复“良田粮用”，保障我国粮食安全。

  尽快落实纵横结合的耕地保护补偿制度。一是国家层面加大耕地保护补偿力度。积极推进中央和地方各类涉农资金整合，按照“谁保护、谁受益”的原则，将补偿资金分配给承担耕地保护任务的微观主体（农民）并落实到农村集体经济组织。二是建立横向耕地保护补偿机制。通过跨区域耕地保护补偿解决区域耕地保护与经济发展不协调、保护主体与受益主体利益不对称等问题。