武舜臣等：农业规模经营下耕地“非粮化”研究

  近年来，在粮食生产成本上涨和粮食价格低迷挤压下，农户粮食生产积极性下降，“粗放种粮、少种粮、抛荒不种粮”现象普遍。对此，政府提出积极发展农业规模经营、培育新型农业经营主体的政策导向，以求弥补传统农业经营主体衰落中留下的生产力真空，避免粮食安全受到过大冲击。但是，政策扶持下农业规模经营主体的“非粮化”经营，显然背离了政策初衷，也引起了社会各界的广泛关注。

  “非粮化”作为种植结构调整的一个方向，根本上是既定约束下经营主体追求最大化收益的结果。随着多元化农业经营主体格局的形成，“非粮化”问题的研究对象也逐步由农户向多元主体过渡。尤其是随着农业规模化的推进，农业规模经营主体逐步成为“非粮化”研究的重心。而且与规模经营主体扶持政策的阶段性特征相一致，“非粮化”研究的聚焦主体也发生着相应调整，沿“农民合作社—家庭农场—土地托管”的顺序依次展开，研究也更倾向于对策性与规范性。

  相关研究中，“工商资本”及“土地流转”两词的出现频率最高，也往往被作为研究背景或分析起点，得出诸如“工商资本或土地流转会加剧非粮化”的结论。然而，从根本上说，无论“工商资本”抑或“土地流转”，都不足以指代某种特定类别农业规模经营主体。从以上两点得出的相关结论，也缺乏足够的理论与现实意义，而且，还可能因模糊的对象指向而误导政策制定。因此，有必要重新梳理和评价当前的“非粮化”研究，探究逻辑更加严谨、更具现实指导意义的分析视角，以求在准确把握“非粮化”现状的基础上，揭示新型经营主体培育和粮食安全保障目标间的辩证关系，这也是本研究的意义所在。

  对此，本文重新梳理了“工商资本”及“土地流转”为要点的“非粮化”相关研究，并在归纳“非粮化”问题实质的基础上，就如何突破当前“非粮化”研究的不足提出方向性尝试。本文认为，在决策控制权视角划分主体的基础上，基于分主体视角探讨“非粮化”成因并给出对应分析，可以给政府农业规模经营扶持和粮食安全保障关系的权衡提供更多启示。

  规模经营下“非粮化”现象的研究，随着政府新型农业经营主体培育重心的调整而相应改变。而且，多数研究大致基于两个争论：第一，工商资本是否会导致“非粮化”；第二，土地流转是否会加剧“非粮化”。而且，不少学者在第二个论点基础上，进一步展开研究，不仅比较了土地规模化与服务规模化中的“非粮化”差异，也对土地集中的其他若干形式，如土地入股、土地托管及联耕联种等方式，以及土地集中后的诸多主体，如农民专业合作社、家庭农场等的“非粮化”相关问题进行了分析。

  然而，不论分析视角如何，研究的范式近乎一致，表现为经营主体利润最大化的目标假定下，从成本收益及影响成本收益的诸多要素出发，探讨“非粮化”成因并提出相应对策。考虑到多数“非粮化”相关研究都围绕“工商资本”和“土地流转”展开，这里也主要从以上两方面对已有文献进行梳理，并给出相应评价。

  随着工业化进程的不断推进，农业逐渐成为经济增长短板。农业部门的资本净流出导致了农业资本与土地、劳动力配置的长期失衡。自2004年开始，政府开始转变政策倾向，不断出台强农惠农政策，逐年加大财政支农投入，形成了“只予不取”的财政支农格局。然而，有限的财政支农资金不足以弥补长期积累的农业资金缺口。因此，政府将社会力量作为“三农”投入的重要补充而加以支持。另一方面，由于部分工商业科技创新能力不足，产业竞争加剧，利润空间不断缩小，他们也主动投资农业，以期获得新的利润点。基于以上两方面的原因，近年来，城市工商资本下乡明显增多，工商资本涉农现象普遍。工商资本涉农，不仅弥补了政府“三农”投入的不足，也有助于创新农业生产和经营模式，促进农业技术进步。然而，工商资本在逐步成为农业投资重要力量的同时，也因其“非粮化”经营特征而引起了社会各界的普遍担忧。

  工商资本必然加剧“非粮化”吗？为回应此问题，首先应明确何为工商资本，其涉农的形式又有哪些。如此，才能对工商资本与“非粮化”的关系给出一个准确的判断。目前，无论在理论界还是实践界，都没能给工商资本一个权威的界定，全国各区域也缺乏统一的考量标准和参照体系。因此，围绕工商资本的相关研究即便能够得出一定结论，也很难将之落实到具体的目标群体，对现实的指导意义有限。在工商资本涉农形式方面，随着工商资本涉农的日渐普遍，相关的模式归纳类研究也变得丰富，涌现出大量的文献。既有类似“直接进入农业”和“间接进入农业”的粗略分类，也有类似“公司+农场”“公司+合作社+农户”等的具体模式介绍，并在基本模式分类或介绍的基础上对不同模式给出比较和评价。

  诚然，工商资本涉农模式研究取得了一定的进展，遗憾的是，当涉及工商资本和“非粮化”问题时，多数文献却未能分模式对两者关系给出判断，而仅仅将“工商资本”笼统抽象为一类主体。多数学者不仅在理论上，更从实地调研中得出工商资本涉农更倾向于非粮作物生产的结论。然而，将工商资本看作同一主体得到的结论，难免会因忽视问题本质而存在偏误。同样是工商资本，因其涉农形式多样，种植结构选择也各不相同。也正因为如此，对工商资本导致非粮化原因的解析便缺乏足够的针对性。综合已有文献，惟一客观的结论是，工商资本的“非粮化”经营源于工商资本的趋利性和更低的种粮比较收益。当然，这一结论同样不是工商资本所独有，不仅适用于工商资本涉农形成的各类主体，也适合以农业经营为主要收入的普通农户。理论界结论的一致性强化了理论判断对决策层的影响。农业部农村经济体制与经营管理司负责人解读一号文件时表示“截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，其中流入工商企业的耕地面积为2 800万亩，一些地区工商企业租地种粮食的只有6%”。2013年时任国研中心副主任的韩俊也曾基于清华大学中国农村研究院“百村千户”问卷得出，公司经营的种植行为与农户经营明显不同，其中85%用于非粮食生产。

  土地流转会加剧“非粮化”吗？且不论该提法是否严谨，基于该提法确实涌现出了大量的研究。而且，考虑到土地流转集中在土地规模经营中的基础性作用，无论政府对新型经营主体的扶持重点怎样调整，基于土地流转视角考察粮食安全问题注定能在较长时间内得到足够的关注。

  1.在现实中土地流转与“非粮化”经营是否具有一致性。

  (1)“非粮化”现象并非土地流转下的独特产物，传统农户也存在“非粮化”的种植选择。(2)土地流转未必会加剧“非粮化”走势。例如，张宗毅等在比对部分流转土地“非粮化”案例与当年全国非粮作物播种面积比例后发现，土地流转并未提升“非粮化”比例。也正因为事实上难于得到统一的认识，当前学术界在土地流转是否会加剧“非粮化”这一问题上，尚未达成一致。(3)那些建立在土地流转加剧“非粮化”论断基础上提出的政策建议，在指导现实方面的价值确实值得商榷。

  2.对土地“非粮化”或“趋粮化”成因的解释。

  已有研究对种植结构现状的解释主要基于制度和成本收益两个层面。从制度层面看，现有制度安排未对规模化经营主体的“非粮化”倾向给予足够的重视和有效遏制。顶层设计上，中央政府没有对耕地具体经营范围做出严格的限制。实际运作中，地方政府又对土地流转后“非粮化”经营持默许甚至鼓励的态度。以上，共同构成了当前文献中提及最多的、涉及耕地“非粮化”经营的制度背景。从成本收益层面看，比较收益是决定规模经营主体种植选择的重要原因，“非粮化”的经营特征源于粮食种植的比较劣势。由此，一切能提升种粮收益的因素都可作为缓解经营“非粮化”，甚至推动经营“趋粮化”选择的关键。例如，张宗毅等分析认为，非粮作物和粮食作物在劳动生产率方面存在显著差异，随着经营规模的扩大，粮食作物劳动生产率方面的优势会愈加明显，相应的，粮食作物的比例也会随之上升。罗必良等则认为，种植结构受农业劳动力充裕情况与社会化服务水平的影响，随着农户劳动力的不断转移和农业生产服务市场的发育完善，种植结构会转向“趋粮化”。即前者认为，粮食作物品种禀赋下的种植特征(即更低的亩均用工量)决定了经营规模越大，经营主体会更倾向于种植粮食作物；后者认为粮食作物用工成本的变动可以改变不同作物间劳动生产率的相对差异，进而有利于种植“趋粮化”。

  3.学者们的对策建议。

  现有文献所提对策建议大致可以分为如下两个层面：一是强化制度建设，改变规模经营主体经营选择的制度环境，从制度上强化土地用途管制。二是采用多种手段改变作物间比较优势。鉴于种粮低收益是经营主体选择“非粮化”经营的主要原因，提升种粮收益，改变粮食生产的利润劣势就成为缓解“非粮化”经营的重要切入点。具体来说，该方面的建议大致有加强粮食经营补贴力度、完善社会化服务体系、加强基础设施投入等。对于以上几个层面的建议，也有学者给出了比较评价，如蔡瑞林等指出，由于粮食具有公共品特性，简单动用法律或行政手段遏制“非粮化”现象并不恰当，通过提高粮食种植收益来引导粮食经营可能更具效果。

  此外，基于土地流转和“非粮化”关系的分析差异，张宗毅等指出，既然土地经营规模越大，经营主体就越倾向于“趋粮化”经营，随着农业规模经营的继续推进，当经营规模扩大到一定程度后，便无需担心规模经营下的“非粮化”问题，当然，这里涉及土地适度规模经营的问题，当经营规模超过最优均衡点时，规模的继续扩大并不能带来收益持续增长。相比于强化政府干预的建议，该文的建议可能更有助于农业规模经营的健康发展及粮食安全的有效保障。

  （三）相关研究结论可能会负向影响政府决策

  从以上两类文献来看，前一类基于涉农资金来源，后一类则基于土地集中模式。因选题角度不同，“两类”文献难免会有一定重合，问题表现也存在共性。在不能获得具体主体指向的前提下，相关结论不仅不能提供“非粮化”问题的现实全貌，还可能导致信息混淆或放大某些片面信息，乃至影响到决策层的政策选择。根据谷小勇等的研究，自2007年中央政府支持“工商资本进入农业生产领域”之后，不少学者得出工商资本企业是导致农地“非粮化”重要原因的判断。中央政府在类似观点的引导下，彻底转变了对“工商资本企业”这类主体的政策导向：政策从2007年的“支持”修改为2013年的单独探索建立工商企业“租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度”。然而，土地“非粮化”并非工商资本农企独有。以“非粮化”现象等负面效应为由，否定工商资本下乡的一系列“堵”的手段未免过于以偏概全。同样的，土地流转是否一定会导致“非粮化”以及基于该问题所做的相关研究也面临同样的困境，无论回答肯定与否，都不足以用来评判某一具体主体。因此，当前围绕对耕地“非粮化”问题的一系列研究，对现实的指导意义有限。在土地规模经营不断推进和粮食安全保障日益严峻的当下，亟需从理论层面找寻问题源头，构造一套更科学的分析框架，以更好地了解当前“非粮化”现实，并找出应对之策。

  耕地“非粮化”属于种植结构调整的一种趋势，从根本上说，是经营主体在一定约束下为实现既定目标的决策结果。因此，“非粮化”研究的核心应集中于两点：第一，经营者的既定目标差异；第二，约束的结构与存在形式。

  根据前文分析，相较于农业规模经营下的“非粮化”问题，兼业农户的“非粮化”问题可能同样严重。因此，决策层对规模经营下“非粮化”的关注，并非由于规模经营下“非粮化”问题更为突出，而是因为规模经营被决策层在粮食安全保障方面赋予了更多期待。

  综合前文论述，“非粮化”问题的研究不能仅限于规模经营主体，也不能止步于利润最大化的前提假设，粮食安全目标下的“非粮化”研究应该包含更多的主体，有更全面的分析视角。考虑到本文同属对策性研究，侧重对“非粮化”现状的把握并提出针对性政策建议，这里有必要对当前经营主体类别进行划分。否则，就会出现类似已有文献的研究缺陷——因对象不聚焦而影响结论的有效性。

  一般而言，不同经营主体掌握的资源不同，利用农地的方式也存在差别。因此，主体分类基础上的“非粮化”问题研究就能够提供更为清晰的分析逻辑。姜长云、张藕香基于农户分化视角的研究给本文提供了很好的启示，匡远配等在“非粮化”问题的分析中，也简单提及了不同主体的分类问题。总体而言，基于分类基础上的分析，比“工商资本”或“土地流转”层面的“非粮化”研究，更具现实指向性。然而，由于分类角度及“非粮化”本身特征差异，以上分类在研究“非粮化”问题中尚存在如下不足：(1)规模经营主体并非完全来自分化农户，姜长云、张藕香基于农户分化视角的分类不能囊括当前全部土地经营主体。(2)以流转面积大小与主要收入来源为判断标准，主观性过强，主体界限不清晰。例如，在种粮大户和家庭农场概念尚难区分的前提下，得出种粮大户倾向于粮食种植而家庭农场“非粮化”比例很高的结论就值得怀疑。因此，如何准确地划分主体类别，成为本文“非粮化”问题分析的关键。对此，本文梳理了现有农业经营主体分类的相关研究，尝试从中找出更适合“非粮化”研究的分类标准。农业经营主体如何划分，学术界当前尚没有统一的界定。当然，以上结果与更多经营主体源于自发形成的背景有关。但对本文而言，分主体有助于更清晰地把握“非粮化”现状，提高分析的条理性和对策的针对性。因此，本文仍需给出一个恰当的主体分类标准。“非粮化”是经营主体经营决策的结果，而经营者的经营目标、对土地的控制权属、自身的资源禀赋条件(自然资源禀赋和社会资本等)是影响经营者决策的最重要因素。在经营主体经济理性人假定的基础上，对土地的经营控制权和经营者自身的资源禀赋条件就成为既对经营主体经营决策结果有重要影响，又能作为划分各类经营主体的有效维度。由此，本文认为，以对土地的经营控制权差异为主，辅以土地的经营规模，作为经营主体的划分标准将更有益处。毕竟，经营规模是当前经营者资源禀赋条件最有效且易获取的代理变量。

  当前土地制度下，规模经营主体的土地多来自个体农户，受限于地权合约的特殊性，经营权的获得并非完全。进一步，在地权合约的限制下，同为利润最大化目标的经营主体，其经营选择就存在差异。

  以经营控制权差异为标准，按照由强到弱的顺序，当前经营主体大致可分为流转经营主体、入股经营主体及社会化服务经营主体(含下游企业)三类。此外，考虑到普通农户同样是与村集体签订地权合约基础上的经营主体，也同样存在“非粮化”经营问题。作为参照，这里也将普通农户作为一类主体加入分析当中，以更好地对当前“非粮化”现实给出判断。

  1.比照对象：普通农户。根据农业部公布的数据，截至2016年年底，土地经营权流转面积达到4.7亿亩，占整个二轮承包面积的35.1%。以上数据同时意味着，还有66.9%的承包土地未发生流转，当前我国家庭经营为主的农业生产模式仍未发生改变。因此，基于粮食安全视角的“非粮化”研究，不能忽视这类最基础、数量最多的经营主体。

  自实施家庭联产承包经营之后，我国农业经营方式的选择，一直在朝着强化农民在农业生产上的主体地位的方向发展。而且，相比于其他主体，小农承包地的获得近乎零租金，对承包地的经营决策权也最强。也正因为如此，随着劳动力流动的放开和非农比较收益的提升，兼业农户大量出现，农户粗放种粮、少种粮、抛荒不种粮的现象普遍。因此，如何提高农户种粮积极性，尤其是兼业农户的种粮积极性成为新时期保障粮食安全的重点。

  那么，农户粮食生产积极性该如何维持？在农业生产中集体经济组织统筹作用渐弱的当下，依靠农村集体经济组织直接干预农户生产经营活动既不具备可操作性，也不合规。让农户自发从事粮食种植，就要让粮食种植成为农户经营决策的首选。然而，受人多地少的资源禀赋和普通粮食产品价格不可能大幅度提升的制约，不论如何努力，都很难让农民以种粮为主要收入来源且不降低总收入水平。因此，对数量最多的农户群体而言，提高粮食价格或更为完善的社会化服务，即便能一定程度缓解农户种粮意愿的衰退，也难以逆转小农不再以粮食生产作为主要经营目标的历史走势。

  种粮收入占比趋低的背景下，小农从事粮食生产，更多的来自一种传统习惯，这也是近年来粮食播种面积对价格敏感性下降及粮食种植面积得以保持稳定的重要原因。然而，随着具有种粮习惯的老一代农民逐步退出粮食经营，“农二代”延续种粮的可能性大大降低，极有可能留下生产力真空，这也是“谁来种粮”被看做严重问题的原因。当然，从现实看，这种新老交替既是挑战，也是机遇。因为多数“农二代”不愿从事农业经营，随着新老交替的延续，将有助于土地经营权的集中，“谁来种粮”的责任将逐步由新型农业经营主体来承担。与小农经营模式不同，土地规模集中后，粮食生产在经营主体经营活动中的定位发生了改变，已有的部分问题也会得到替代性解决。

  2.目标对象：规模经营主体。与兼业户或小农户不同，利润最大化是多数规模经营主体参与土地规模经营的基本动力。因此，如果粮食收益低于非粮，非粮化经营的出现就不可避免。然而，由于契约关系原因，不同规模主体对经营控制权存在差异，其经营行为极可能受到土地承包户或村集体的制约，由此导致了如下事实：即便非粮收益高于种粮收益，部分主体也会选择粮食种植。

  下面，根据经营控制权差异，分别对诸主体展开分析。

  第一，规模经营主体的基本分类及特征。(1)流转经营主体。通过土地流转实现经营规模扩大是当前规模经营的主要模式。而且，多样化的流转模式对流转规模户的经营选择具有重要影响。最早期的土地流转多是在农户之间自发形成，表现为无偿流转，或其他低租金形式，如代耕。随着时间的推移，转包、出租等有偿流转方式逐渐占据主流。尤其是，在政府“规模化偏好”的引导下，更多主体在政策支持下通过流转土地进入农业经营领域，形成以契约地租为纽带的经营权转移。此时，对流转经营主体而言，意味着用租金换取了经营决策权。而且，其之所以选择支付土地租金以参与农业经营，也更多是为了获得更高收益。换句话说，与普通小农相比，流转经营主体的农业经营目的更“纯粹”，其经营特征可类似于以利润最大化为目标的普通农户。在此基础上，已有文献中有关“非粮化”领域的成本收益分析在此处都能适用，此处不做赘述。(2)入股经营主体。以入股形式参与农业经营是农业经营主体的又一类型。土地入股多数会成立股份合作社，也不乏入股企业的形式。按照股份制的一般规则，股份合作组织的经营决策权相对发散，由股东大会等主体决定。实际上，当前更多的股份制经营组织(如土地股份合作社或股份制企业)其经营控制权仍然集中于个别成员手中。尤其是，当前土地股份合作社多为村集体组织而成，经营主体也常常是村委会干部，或村委会干部委托的代理人。(3)社会化服务经营主体(含下游企业)。与其他几类主体不同，社会化服务经营主体对种植结构选择的影响是间接的。一般情况下，这类主体不直接决定种植结构，但可通过降低农户或其他经营主体劳动力投入来间接影响经营主体的经营决策。而且，由于多数社会化服务需要最低的服务规模和最优的服务半径，这就决定了社会化服务组织往往会主动引导同类作物的规模化经营，其对经营主体经营选择，尤其是粮食作物的选择可能具备更强的影响力。罗必良等指出，随着农业生产性服务市场的不断发育，种植结构将转向“趋粮化”。此外，部分学者在阐述土地托管比土地流转的优势时，也提出相比于土地流转，土地托管更倾向于粮食种植的结论。

  第二，规模经营主体经营决策与耕地“非粮化”。与普通农户，尤其是兼业农户相比，规模经营主体对农业经营既有着更强的利润最大化目标和更强的风险敏感性，也面临着更强的经营权约束。结合“非粮化”问题的本质，其经营大致有如下几点特征：(1)更高比例的规模经营主体倾向于利润最大化的经营目标。因此，如果没有其他限制条件，“非粮化”经营是其理性的选择。从经济和效率角度看，这本身不应该被称为问题。(2)土地契约的权责条款决定了新型经营主体的经营选择空间，农户或村集体对土地经营权放弃程度越高，规模经营主体自主决策权也相应越高。此时，利润最大化目标的土地流转主体有更倾向于“非粮化”的可能。(3)土地契约下的成本因素决定了规模经营主体对风险的承受能力差异。相比而言，流转经营主体投入的成本最高，对风险的敏感性也最强。因此，在考虑风险的情况下，即便拥有了更大的经营控制权，也会有部分流转主体为回避风险而选择粮食作物种植。

  3.“非粮化”研究的继承与分主体基础上的框架构建。

  在已有研究的基础上，本文提出应优先以经营控制权差异为标准对主体进行分类，再去考察工商资本涉农及土地流转后的“非粮化”问题。结合已有文献和本文视角，将“非粮化”研究梳理，以形成更为完整的“非粮化”问题研究框架。

  当前，“非粮化”研究多围绕“工商资本”和“土地流转”两个关键词展开。其中，工商资本下“非粮化”的研究更多是将工商资本抽象为一类主体，然后对两者关系展开讨论。土地流转后“非粮化”形势的判断，一则容易忽略农户本身经营中的“非粮化”现象，二则对流转主体个体差异方面欠考虑。

  然而，正如文献梳理部分所述，在既有研究的逻辑框架下，尚不能得出“工商资本”抑或“土地流转”与“非粮化”关系的结论或判断。与“非粮化”种植或者种植结构非粮化调整直接相关的，是经营主体的经营决策。而经营决策的制定，则与经营主体的经营目标和经营控制权有直接联系。按照经营控制权差异，当前农业经营主体可分为普通农户、流转主体、入股主体和生产服务主体。除普通农户外，后三种主体既可能来自工商资本，也可能由普通农户分化而来。工商资本涉农渠道可分为直接渠道和间接渠道两类，直接渠道即直接参与农业生产环节，通过土地流转、土地托管或提供服务形成不同的经营主体，进而决定种植结构。间接渠道则包括农资销售、农产品贸易等上下游环节(如企业与农户间的订单农业)，可间接对经营主体(这里包括普通农户和普通农户演化后的三类主体)的种植结构选择造成影响。

  三、结论与启示

  本文基于“工商资本”和“土地流转”两个视角，分别梳理了耕地“非粮化”相关研究，并就现有研究的局限给出分析。最后，根据已有文献研究的不足，提出基于控制权差异的分主体“非粮化”研究的必要性，并做了分类和说明。通过普通农户与不同经营控制权主体的比较，得出如下结论：

  1.农户种植决策具有多目标特征。随着非农比较收益的上升，减少家庭劳动力投入成为农业经营中的主要目标，传统的利润最大化和规避风险目标则在逐步弱化，这种现象在普通承包户及自发流转户中比较普遍。比较而言，这类农户更倾向于选择经营劳动力投入更低的作物，也就出现“良田种树风”的结果，“非粮化”趋势不可避免。当然，相对于其他多数经济作物而言，更低劳动投入的粮食作物也更受欢迎。而且，与大多外来主体不同，农户具有更强的恋地情结，往往会保持一定的种植惯性。这种惯性，在土地平坦、非农收入相对较低的地区更为明显。

  2.与近乎零成本获得土地经营权的农户不同，规模经营主体参与土地经营不得不考虑成本收益和风险规避。而且，由于地权合约的差异，规模经营主体的经营决策权也各不相同。在地权合约限定下，即便规模经营主体在比较收益的引导下存在“非粮化”甚至“非农化”意愿，也不可能得到完全执行。“非农化”限于法律的明令禁止，“非粮化”则取决于成本收益及地权合约的共同约束。成本收益层面在现有文献中已有了较为丰富的讨论，地权合约方面的研究却尚待补充。一般而言，规模经营主体经营控制权越强，“非粮化”趋势越明显的结论有一定道理。三类经营权差异化的规模经营主体中，流转主体经营控制权最强，也更容易“非粮化”经营；社会化服务规模户及下游企业的经营控制权最弱，“非粮化”程度也相对较轻。然而，如果考虑到风险承受能力，以上结论可能并不稳健。此外，需要注意的是，村集体参与程度和经营主体的风险敏感度，也是影响经营“非粮化”的重要因素。

  基于以上结论，针对不同群体，提出如下政策建议：

  1.小农户依旧是当前粮食安全保障的重要主体，但粮食生产的比较劣势却难以扭转。短期内要想让小农户继续保持粮食生产，应从其“较少家庭劳动力投入”的目标着手，通过提供更为便捷、全面的社会化服务，以维持其粮食生产的积极性。但从长期看，农业经营的家庭继承特征已不复存在，年轻一代对土地的感情也已然弱化。随着年老一代种植能力和意愿的消失，维持小农种粮积极性的努力可能并不奏效。与此同时，土地流转及规模化趋势却会加快，“谁来种粮”的问题就转移到规模经营主体的层面。

  2.一旦签订契约(假定契约具有约束力)，规模经营主体选择何种经营模式，都是契约限定下成本收益考量的结果。对其而言，基于粮食安全保障的“堵”的措施(即限制或禁止规模经营主体从事非粮经营)，显然并不合适，那不仅会阻碍土地规模经营的发展，还可能加速已进入生产环节的规模经营主体的退出，最终导致更大程度的粮食安全问题。对此，在已有文献所提“梳”的建议(即如何提升规模经营主体粮食生产的比较收益)的基础上，旨在从契约角度提出更多建议。当前土地契约的签订，多数隐含着强烈的行政色彩。政府和集体推进的规模化经营，在实现短期成效的同时，也导致了一系列问题。其中，比较突出的一点就是土地契约的问题：更多契约不是市场双方相互作用的结果。因此，相比于有效的市场形成而言，政府推动导致了更加高昂的成本。此时，即便规模经营主体了解非粮作物的潜在风险，在高昂土地成本面前也就不得不选择非粮经营。因此，土地契约的市场化可以作为缓解土地经营“非粮化”的重要视角。（来源：西北农林科技大学学报-社会科学版）