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[产业策略] 赵强社:钱从哪里来?乡村振兴根本在投入政策保障

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发表于 2021-7-27 09:43:55 | 显示全部楼层 |阅读模式

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赵强社(咸阳市林业局党组书记、局长)

  兵马未动,粮草先行。乡村振兴战略是国家战略,是党和国家的大政方针,要实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”目标,必须有真金白银的硬投入,没有投入都是空谈。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出:“实施乡村振兴战略,必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度,创新投融资机制,加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局,确保投入力度不断增强、总量持续增加。”这一段话有两层意思,一是明确了投资“三大主体”:财政、金融、社会资本(不是农民)。对三大主体要求不同:财政要优先保障,金融要重点倾斜三农,社会资本要积极参与,如何积极参与?要有激励政策,通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施,让社会资本或图义或图利,有所保障。二是明确了“一确保两投入”的要求:确保投入力度不断增强、投入总量持续增加。农业农村部原党组副书记、副部长韩俊曾表示:经初步测算,要实现乡村振兴战略五年规划的目标,至少要投资7万亿。7万亿怎么来?
  一、建立财政优先保障机制
  财政是实施乡村振兴战略的重要政策工具,财政资金为乡村振兴提供财力保障,支持各项“三农”政策的顺利实施。因此,在理清政府和市场边界的基础上,财政资金主要发挥以点带面的杠杆作用、投资功能的引领作用、结构优化的导向作用。
  (一)制度安排:财政资金四两拨千斤
  2018 年中央一号文件提出“确保财政投入持续增长”,“充分发挥财政资金的引导作用,撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。”财政资金是有限的,发挥的是四两拨千斤的作用。2018 年中央一号文件、《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》、2018年9月27日财政部《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》、2021年4月29日《乡村振兴促进法》等都对财政资金使用做了制度安排。
  1、提出了“五个到位”的要求。2018年9月27日,财政部发布《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》,对财政保障乡村振兴战略顺利实施作出具体安排。强调:要准确把握支持实施乡村振兴战略的总体要求,与《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》相衔接,着力构建完善财政支持实施乡村振兴战略的政策体系和体制机制,确保“五个到位”,即投入保障到位、政策落实到位、机制创新到位、监督管理到位、职能发挥到位。
  2、提出了“两个确保”的目标。2018 年中央一号文件提出:建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度,公共财政更大力度向‘三农’倾斜,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。财政部《贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》进一步要求各级财政部门要把农业农村作为财政支出的优先保障领域,公共财政更大力度向“三农”倾斜,确保投入力度不断增强、总量持续增加,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。这里的“确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应”,使财政投入有了质的要求。
  3、提出了财政保障的四个重点方向。财政部《意见》明确了财政保障乡村振兴战略实施的四个重点和15个政策措施。四个重点是:建立健全实施乡村振兴战略多元投入保障制度、构建完善财政支持实施乡村振兴战略政策体系、着力提升财政资金管理水平和政策成效、切实加强组织保障等。15项政策措施是:包括完善农业农村投入优先保障机制、创新乡村振兴多渠道资金筹集机制、加快构建财政涉农资金统筹整合长效机制、大力支持农业高质量发展、大力支持乡村绿色发展、大力支持城乡基本公共服务均等化、推动建立健全现代乡村治理体系、全力支持打赢脱贫攻坚战、推动全面实施财政涉农资金绩效管理、切实加强财政涉农资金监管等。
  4、提出了财政投入的法律制度。全面振兴乡村,法治是重要保障。2021年4月29日,历经三次审议,十三届全国人大常会会第二十八次会议表决通过了《乡村振兴促进法》。《乡村振兴促进法》的通过标志着我国乡村振兴工作将有法可依。乡村振兴促进法是一部“三农”领域的基础性、综合性法律,包括10章共74条,于2021年6月1日起正式施行。《乡村振兴促进法》专设扶持措施一章,分别就财政投入、农业补贴、土地出让收入、资金基金、融资担保、资本市场、金融服务、农业保险、用地保障及社会资本参与乡村振兴等作出规定,依法保障落实农业农村优先发展的资金问题。《乡村振兴促进法》提出:国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度。县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入,确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。省、自治区、直辖市人民政府可以依法发行政府债券,用于现代农业设施建设和乡村建设。各级人民政府应当完善涉农资金统筹整合长效机制,强化财政资金监督管理,全面实施预算绩效管理,提高财政资金使用效益。
  (二)财政优先保障领域:
  财政优先保障,说明财政投入是有限的,乡村振兴不可能靠财政全部来投入。财政投入优先保障的领域,要发挥引领作用。这些领域有较强的公共物品属性,为社会带来非常大的正外部性,同时这些领域难以在短期内获得明显投资收益。需要长期稳定地予以财政资金支持。
  1、农业农村基础设施建设领域。2020年11月3日,国家发展改革委等9部门联合印发《关于在农业农村基础设施建设领域积极推广以工代赈方式的意见》(发改振兴〔2020〕1675号),提出农业农村基础设施建设领域五个方面作为财政投入优先领域。一是农村生产生活基础设施,包括农村人居环境整治特别是农村生活垃圾污水处理设施建设、村容村貌提升和运行维护设施建设、农村小型基础设施恢复重建等;二是农村交通基础设施;三是水利基础设施;四是文化旅游基础设施,包括乡村文化旅游和休闲农业景区景点与通乡、通村主干道连接道路路基建设,景区景点内旅游道路及步游道、公共卫生设施、垃圾污水处理设施、绿化工程等配套和附属工程建设等;五是林业草原基础设施,包括在营造林、森林保护、草原保护与修复、荒漠化治理等生态保护修复及油茶、储备林基地建设等领域中生产作用道路、贮存设施、灌溉基础设施和管护用房等配套和附属工程建设与维护,因灾损毁营造林附属配套工程复建等。符合条件的农业农村基础设施项目按规定可纳入地方政府专项债券和抗疫特别国债支持范围。
  2、推进重点强农惠农政策:重大政策、重大工程与重大项目实施领域。以财政部与农业农村部发布的2021年重点强农惠农政策为例。提出:国家继续加大支农投入,强化项目统筹整合,推进重大政策、重大工程、重大项目顺利实施。重点强农惠农政策包括9部分35项。九部分即:一是粮食生产发展,包括农机购置补贴、重点作物绿色高质高效行动、 农业生产社会化服务、基层农技推广、玉米大豆生产者补贴、稻谷补贴和产粮大县奖励、实际种粮农民一次性补。二是耕地保护与质量提升,包括耕地地力保护补贴、高标准农田建设、东北黑土地保护、耕地质量保护与提升、耕地轮作休耕、农机深松整地。三是种业创新发展,包括种质资源保护、畜牧良种推广、制种大县奖励。四是畜牧业健康发展,包括推进奶业振兴、实施粮改饲、实施肉牛肉羊增量提质行动、生猪(牛羊)调出大县奖励。五是农业全产业链提升,包括农业产业融合发展、农产品产地冷藏保鲜设施建设、农产品地理标志保护工程。六是新型经营主体培育,包括高素质农民培育、新型农业经营主体高质量发展、农业信贷担保服务。七是农业资源保护利用,包括草原生态保护补助奖励、渔业发展补助、长江流域重点水域禁捕退捕、绿色种养循环农业试点、农作物秸秆综合利用试点、地膜回收利用。八是农业防灾减灾,包括农业生产救灾、动物疫病防控、农业保险保费补贴。九是农村人居环境整治,包括支持实施农村厕所革命整村推进财政奖补政策,分类有序推进农村厕所革命。重大工程、重大项目集中在农业全产业链提升部分。文件提出:统筹中央财政产业融合发展政策任务资金,引导各地聚焦主导产业,优化产业布局,整体衔接推进,新创建50个国家现代农业产业园、50个优势特色产业集群、298个农业产业强镇,推动乡村产业形态更高级、布局更优化、结构更合理。中央财政分年分类对批准创建的国家现代农业产业园、优势特色产业集群、农业产业强镇给予奖补支持。采取“先建后补、以奖代补”方式,支持在全国范围内推进农产品产地冷藏保鲜设施建设,并择优选择100个县开展农产品产地冷藏保鲜整县推进试点。支持对象为县级以上示范家庭农场和农民合作社示范社(832个脱贫县可不受示范等级限制),以及已登记的村集体经济组织。试点县可因地制宜鼓励农业龙头企业、农业产业化联合体,以及可有效实现联农带农、“农超对接”的相关市场主体,积极参与农产品产地冷藏保鲜设施建设。补助采取“双限”,补贴比例上限不超过冷藏保鲜设施建设总造价的30%(832个脱贫县放宽至40%),单个主体补助原则上不超过100万元,具体定额补贴标准由地方制定。对农民合作社获得的财政直接补助形成的资产要量化到全体成员并记载在成员账户中;对农村集体经济组织获得的财政直接补助形成的资产要量化为集体成员持有的股份。
  3、农村综合改革领域。2021年4月29日,财政部印发修订后的《农村综合改革转移支付管理办法》财农〔2021〕36号,以加强和规范农村综合改革转移支付使用管理,提高资金使用效益。农村综合改革转移支付是指中央财政安排用于支持农村综合改革发展工作的专项转移支付,对地方开展相关工作给予适当补助。农村综合改革转移支付实施期限至2023年,届时根据法律、行政法规、国务院有关规定和农村综合改革情况评估确定是否继续实施和延续期限。农村综合改革转移支付用于补助开展农村公益事业建设财政奖补、美丽乡村奖补、农村综合改革发展相关示范试点、村级集体经济发展和农垦国有农场办社会职能改革等工作。其中农村公益事业建设财政奖补支出用于对农民通过民主程序议定的农村公益建设项目给予奖补;美丽乡村奖补支出用于支持建设宜居宜业的美丽乡村;农村综合改革发展相关示范试点支出用于支持党中央、国务院确定的农村综合性改革试点试验、田园综合体建设试点等;村级集体经济发展支出用于支持利用村集体资金资源资产,发展壮大村级集体经济;农垦国有农场办社会职能改革支出用于对各省完成农垦国有农场办社会职能改革过程中产生的改革成本一次性给予适当补助。农村公益事业建设财政奖补支出按照各省乡村人口情况、村庄情况、上年省级财政实际投入等因素测算分配,权重依次为35%、15%、50%。美丽乡村奖补支出按照乡村人口情况、村庄情况、上年省级财政实际投入等因素测算分配,权重依次为25%、25%、50%。对承担试点任务的省份实行定额补助。村级集体经济发展支出按照2018年报批确定的各省承担的任务村个数与分档补助标准测算。按照乡村人口情况、村庄情况、政策因素等确定各省承担的任务村个数,各因素权重依次为40%、25%、35%。中央财政实行分档补助,标准为:一档补助50万元、二档补助30万元、三档补助10万元。对承担试点任务省份实行定额补助。农垦国有农场办社会职能改革支出按照农垦国有农场面积、农场人口、办社会职能机构个数、办社会职能机构职工数、地方办社会职能改革实际支出,权重分别为15%、15%、20%、20%、30%。中央财政予以一次性补助,并对承担中央直属垦区国有农场办社会职能改革成本的省份给予适当倾斜。对党中央、国务院确定的农村综合性改革试点试验、田园综合体建设试点等农村综合改革发展相关示范试点等支出实行定额补助。
  (三)财政资金投入:怎么投?
  1、财政涉农资金:优先保障财政对农业农村的投入。2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出:“优先保障财政对农业农村的投入,坚持将农业农村作为国家固定资产投资的重点领域,确保力度不减弱、总量有增加。”财政支农资金是国家财政部门为促进农业发展拨付的各项费用支出,包括国家举办的农业建设支出、科技费用、事业费和帮助农村生产建设等费用。自2004年至今,中央一号文件每年都聚焦“三农”,对财政支农资金的投入也逐年增加。对于县级财政来说,财政支农资金来源广泛,包括中央预算内投资、省自治区、直辖市预算内投资、市级配套投资、县级配套投资等,使用范围广泛涉及农业保险、粮食规划、农业发展资金、动物防疫专项资金、牧草良种补贴资金、退耕还林及饮水安全、扶贫发展等各个方面。要按照党政统定项目、财政集中支付、乡镇主责实施、部门指导把关、专项专责监管、绩效综合评价的思路管好财政支农资金,科学做好财政预算编制、项目投向、资金使用配套机制,规范使用程序、严格审查监督等。加强财政支农资金整合力度,农业农村部和财政部可根据大专项的支持方向,结合各省实际情况分别编制任务清单和绩效目标,对涉农资金进行整合统筹,避免资金使用碎片,将分散的资金进行集中,形成资金管理合力。2021年4月2日,财政部等11部门发出《关于继续支持脱贫县统筹整合使用财政涉农资金工作的通知》(财农〔2021〕22号),提出2021-2023年,在脱贫县延续整合试点政策。2024-2025年,整合试点政策实施范围调整至中央确定的国家乡村振兴重点帮扶县,确保平稳过渡。各省(区、市)自行确定的其他试点县,可利用地方各级财政资金继续自主开展探索。纳入整合试点范围的资金包括各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金,具体包括16项:中央财政衔接推进乡村振兴补助资金(原中央财政专项扶贫资金)、水利发展资金、农业生产发展资金、林业改革发展资金(不含森林资源管护和相关试点资金)、农田建设补助资金、农村综合改革转移支付、林业草原生态保护恢复资金(草原生态修复治理补助部分)、农村环境整治资金、车辆购置税收入补助地方用于一般公路建设项目资金(支持农村公路部分)、农村危房改造补助资金、中央专项彩票公益金支持欠发达革命老区乡村振兴资金(原中央专项彩票公益金支持扶贫资金)、常规产粮大县奖励资金、生猪(牛羊)调出大县奖励资金(省级统筹部分)、农业资源及生态保护补助资金(对农民的直接补贴除外)、旅游发展基金、中央预算内投资用于“三农”建设部分(不包括国家水网骨干工程、水安全保障工程、气象基础设施、农村电网巩固提升工程、生态保护和修复方面的支出)。脱贫县要将整合资金优先用于产业项目。管项目就是管资金,应加强农业支农项目管理力度,提高支农资金管理效率。
  2、衔接资金:中央财政衔接推进乡村振兴补助资金。中央财政衔接推进乡村振兴补助资金由原中央财政专项扶贫资金调整优化而来,简称衔接资金。中央财政2021年预算安排衔接资金1561亿元,比上年增加100亿元。2021年3月26日,财政部、国家乡村振兴局、国家发展和改革委员会、国家民委、农业农村部、国家林业和草原局等六部门联合印发《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》,对衔接资金使用管理作出全面规定,总体要求是“一个保持三个不”,即5年过渡期内保持财政支持政策总体稳定,管理关系不变、投入力度不减、监管力度不松。同时,围绕新任务调整优化,概括起来就是“三个方面、五项任务、县级审批、项目储备”。资金使用“三个方面”,衔接资金用于支持巩固拓展脱贫攻坚成果、支持衔接推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的其他相关支出等三个方面。重点支持培育和壮大欠发达地区特色优势产业并逐年提高资金占比,支持健全防止返贫致贫监测和帮扶机制、“十三五”易地扶贫搬迁后续扶持、脱贫劳动力就业增收,以及补齐必要的农村人居环境整治和小型公益性基础设施建设短板等。资金分配“五项任务”,衔接资金按照巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴、以工代赈、少数民族发展、欠发达国有农场巩固提升、欠发达国有林场巩固提升、“三西”农业建设任务进行分配。资金分配按照因素法进行测算,因素和权重为:相关人群数量及结构30%、相关人群收入30%、政策因素30%、绩效等考核结果10%,并进行综合平衡。资金使用“县级审批”,将衔接资金项目审批权限继续下放到县级,并赋予更大自主权,明确县级可统筹安排不超过30%的到县衔接资金,支持非贫困村发展产业、补齐必要的基础设施短板和县级乡村振兴规划相关项目。资金监管“项目储备”,要求各地建立完善巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库,提前做好项目储备,严格项目论证入库。不得用于与巩固拓展脱贫攻坚成果和推进欠发达地区乡村振兴无关的支出,包括:单位基本支出、交通工具及通讯设备、修建楼堂馆所、各种奖金津贴和福利补助、偿还债务和垫资等。
  3、土地出让收入:调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴。土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来,土地增值收益取之于农、主要用之于城。2018年中央“一号文件”提出,调整完善土地出让收入使用范围,进一步提高农业农村投入比例。改进耕地占补平衡管理办法,建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。这项政策,一方面通过高标准农田建设补充的耕地,数量、质量均有保障,真正可做到“占优补优”。另一方面,新增耕地指标跨省交易,可以缓解耕地占补平衡压力,有利于生态保护。具有“一举两得”“一石多鸟”的作用。2020年9月23日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,提出了“一个要求、一个目标、三个原则、五项举措”。“一个要求”,“取之于农、主要用之于农”的要求,调整土地出让收益城乡分配格局。“一个目标”,从“十四五”第一年开始,各省(自治区、直辖市)分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例;到“十四五”期末,以省(自治区、直辖市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。“三个原则”,坚持优先保障、务求实效;坚持积极稳妥、分步实施;坚持统筹使用、规范管理。“五项举措”,一是省级计提。三个关键数据:50%、8%、10%。各省结合本地实际,从下面两种方式中选择一种组织实施:第一,按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提,若计提数小于土地出让收入8%的,则按不低于土地出让收入8%计提;第二,按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。两种计提方式,第一种加了一个不低于土地出让收入8%的条件,主要是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围,虚增土地出让成本,缩减土地出让收益。无论按哪种方式计提,总体上要实现土地出让收益用于农业农村的比例不低于50%的目标要求。二是政策衔接。《意见》提出了两个允许,一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金,用于偿还因收储土地形成的地方政府债务,并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策,继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。三是县级倾斜。《意见》提出,土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用,重点向县级倾斜,赋予县级政府合理使用资金的主动权。四是整合使用。允许各地根据乡村振兴实际需要,打破分项计提、分散使用的管理方式,整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金,重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出,以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。五是核算管理。具体有“三个严”:严禁变相减免土地出让收入,确保及时足额缴入国库;严格核定土地成本性支出,不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目的建设成本纳入成本核算范围;严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。
  4、乡村振兴产业基金。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出,“发挥财政投入引领作用,支持以市场化方式设立乡村振兴基金,撬动金融资本、社会力量参与,重点支持乡村产业发展”。2021年4月29日,《乡村振兴促进法》进一步提出:国家支持以市场化方式设立乡村振兴基金,重点支持乡村产业发展和公共基础设施建设。乡村振兴基金不局限于农业,其指向的目标群体是“适合当地农村发展的产业”。在乡村振兴基金中,政府财政作为引子,设定相应的让利和容错机制,为可能存在的风险预设“防火墙”,以此调动社会资本参与的积极性。乡村振兴基金的运作方式多种多样,主要有:一是母子基金:设立母基金和子基金,子基金出资可以是全部出自母基金,也可以资金来源多元化。二是股权直接投资:乡村振兴基金对有上市潜力的企业,按创投行业惯例进行股权直接投资。原则上不做第一大股东,不参与企业经营管理。三是投贷并行:对于符合农业信贷担保支持政策的被投企业,乡村振兴基金在投资的同时,联合当地的农担对其发放农担贷,投资与贷款并行支持企业发展。财政出资设立的农业信贷担保机构应当主要为从事农业生产和与农业生产直接相关的经营主体服务。政府要建立万亿级别的乡村振兴引导基金,通过乡村振兴基金的引导,撬动几何级数的社会资本参与。国家级和地方级乡村振兴基金要坚持“政府引导、市场化运作、科学决策、防范风险”的原则,不以盈利为主要目的。
  二、建立金融重点倾斜机制
  金融是全面推进乡村振兴的活水之源。金融支持是实施乡村振兴战略的重要保障和有力支撑。
  (一)制度安排:金融支农“如何回归本源”?
  传统金融机构的营利性定位和农村金融市场的较大不确定性,使传统金融机构不仅不能有效满足“三农”领域的资金需求,而且作为“抽水机”将农村闲散富余资金输送到城镇非农产业领域。农民和农村中小企业贷款难、贷款贵问题,长期得不到解决。推进乡村振兴战略,必须使农村金融机构回归本源,就是从嫌贫爱富转向帮贫致富,从锦上添花转向雪中送炭。
  1、机构回归,拓展金融机构三农业务。近年来,党和国家相继出台了一系列政策文件,加快金融向三农倾斜、向乡村振兴倾斜。2016年中央一号文件提出:“推动金融资源更多向农村倾斜。”并第一次提出加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系,全面激活农村金融服务链条。如何做到“广覆盖”、“全面激活”,文件提出“鼓励国有和股份制金融机构拓展‘三农’业务”,并具体提出深化中国农业银行三农金融事业部改革、创新国家开发银行服务“三农”模式、强化中国农业发展银行政策性职能、支持中国邮政储蓄银行建立三农金融事业部、创新村镇银行设立模式、引导互联网金融移动金融在农村规范发展、扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围等7条政策措施。2018年中央“一号文件”进一步明确4条要求:一是加大中国农业银行、中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部对乡村振兴支持力度;二是明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位,强化金融服务方式创新,加大对乡村振兴中长期信贷支持;三是推动农村信用社省联社改革,保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定;四是完善村镇银行准入条件,地方法人金融机构要服务好乡村振兴。
  2、职能回归,满足乡村振兴多样化需求。2018年中央“一号文件”提出要“坚持农村金融改革发展的正确方向,健全适合农业农村特点的农村金融体系,推动农村金融机构回归本源,把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节,更好满足乡村振兴多样化金融需求。”政策性银行、商业银行和合作金融机构在为乡村振兴提供资金支持上方向一致,但分工各有侧重。具体来说,农业基础设施建设、农业产业龙头企业带动特色经济引导产业化发展、农业科技贷款信贷支持、粮油收储贷款发放、财政贷款利费补贴资金和风险基金管理等方面的资金需求一般由政策性银行提供。而商业银行、合作金融机构和新型农村金融机构,则通过在农村增设分支机构或发起新型农村金融机构深入农村,或与已有农村金融服务机构合作,或与担保公司、行业协会等非银行金融中介机构合作,通过直接网点,或将自身的农业信贷业务外包、提供批发贷款,或结合非银行金融中介承担农业信贷风险条款,为农户和各类农业经营主体提供存、贷、汇、支付等基础金融服务,使其能够获得发展资金,把握发展机会。
  3、服务回归,强化服务乡村振兴制度约束。一是发出了一个通知。2019年3月1日,中国银保监会发布《银行业保险业服务乡村振兴和助力脱贫攻坚工作的通知》,提出银行业保险业服务乡村振兴的4个重点领域和4项措施。4个重点领域和薄弱环节:支持农业供给侧结构性改革、助力美丽乡村建设、做好各类现代农业主体金融服务、提升特殊群体金融服务水平。4项措施助力乡村振兴:以市场化的方式开展业务,加大农村高标准农田、交通设施、水利设施、电网、通信、物流等领域的中长期信贷支持;拓宽抵押物范围,开展对农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点,推广农业生产设备、运输工具、厂房抵押贷款,探索开展圈舍和活体畜禽抵押、养殖场抵押、乡村景区企业经营权和门票收费权质押、存单质押、应收账款质押贷款和订单融资;适当放宽深度贫困地区和特殊贫困群体的贷款期限和利率,对深度贫困地区财政补贴型农业保险的保险费率在已降费20%的基础上再降低10-30%;提升特殊群体贷款服务,加大助学贷款的投放力度,对具有劳动能力的老年人,在风险可控的前提下,放宽对老年人的贷款年龄限制。二是出台了一个方案。2021年3月中国农业银行制定出台《金融服务乡村建设行动专项服务方案》,充分发挥农行金融服务乡村振兴国家队、主力军作用。主要聚焦乡村公共基础设施建设、农村人居环境整治、农村基本公共服务、农村消费、县域内城乡融合发展等五大领域,提供丰富多样的金融服务。三是发布了一个办法。2021年6月4日,中国人民银行、银保监会发布《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》,《评估办法》共分为五章二十一条,明确了评估对象、评估指标和方法、评估程序、评估结果和运用等具体内容。金融管理部门将把评估结果作为履行货币政策工具运用、市场准入管理、金融监管评级、机构审批设立、业务范围调整等宏观调控和金融监管职能的重要参考,督促引导金融机构加大对乡村振兴支持力度。金融机构服务乡村振兴考核评估指标分为定量和定性两类,其中,定量指标权重75%,定性指标权重25%。金融机构服务乡村振兴考核评估定量指标包括贷款总量、贷款结构、贷款比重、金融服务和资产质量五类,定性指标包括政策实施、制度建设、金融创新、金融环境、外部评价五类,另设加分项、扣分项。本办法适用于国家开发银行,农业发展银行,国有商业银行、股份制商业银行,中国邮政储蓄银行,城市商业银行、民营银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行。
  (二)金融重点倾斜领域
  充分发挥金融促进乡村振兴的作用,不仅是金融自身创造价值的所在,而且是社会责任担当。乡村振兴是一项系统工程,相比三农发展,金融服务乡村振兴所涉及领域更广、内涵更深、难度更大。乡村振兴的模式各异,因而金融服务的模式也应与时俱进、领域要因应拓展。
  1、服务内容向服务乡村振兴倾斜,金融服务的范围也从服务三农向服务乡村振兴拓展。乡村振兴是我国农村的全面振兴,党的十九大提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,需要全方位提升金融服务能力,需要金融服务的拓维升级。乡村振兴赋予金融机构服务经济社会发展新的使命和担当,要求金融机构将目光从只关注自身经济效益向更多的投向社会,把金融当作一份服务社会的美好事业转变。乡村振兴项目,大多是长期性的,短期内不会产生明显的经济效益。因此,乡村振兴的金融支持不仅是产品模式的创新,更是理念和意识的创新。2021年之后,金融服务进入全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新发展阶段,其首要任务是延续倾斜性金融政策,保障从脱贫攻坚到乡村振兴的平稳过渡。在中长期内,应注重金融支持乡村振兴与“2035年远景目标”有机结合,与时俱进满足乡村振兴的多元化资金需求。传统金融机构提供的“三农”服务,多是解决农村基础设施建设和农民生产资金缺乏的问题。对于农业综合服务、社会治安、灾害天气预报、养老、乡村文化以及村务运转等乡村治理,金融服务涉及很少。要运用金融科技搭建数字乡村服务平台,将服务城市管理“智慧政务”向乡村延伸。依托智慧社区管理、农村三资、产权流转、智慧缴费、基层党务等系统级或功能级应用,构建面向城乡公共治理服务共享体系,建立金融、政务和公共服务生态体系的有机融合。2021年7月,中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部、乡村振兴局联合发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果 全面推进乡村振兴的意见》提出,金融机构要围绕巩固拓展脱贫攻坚成果、加大对国家乡村振兴重点帮扶县的金融资源倾斜、强化对粮食等重要农产品的融资保障、建立健全种业发展融资支持体系、支持构建现代乡村产业体系、增加对农业农村绿色发展的资金投入、研究支持乡村建设行动的有效模式、做好城乡融合发展的综合金融服务等8个重点领域,加大金融资源投入。
  2、服务重心向服务县域经济倾斜,金融服务的重点也从服务城市向服务县域经济下沉。乡村振兴主要在县域。因此,无论是从政治的高度,还是经济的角度,金融服务乡村振兴的重点和难点都在县域,服务重心要向县域下沉。一是机构下沉。运用现代金融科技,按照“精干、务实、高效”的原则,巩固和升级县域金融服务机构,破除粗放式的经营管理模式,构建数字经营员工队伍和管理模式。适度放松国有商业银行等大型金融机构县域网点设置约束,允许国有商业银行等大型金融机构在重点乡镇设立机构网点,持续向乡镇农村延伸金融服务触角。二是任务下沉。明确县域金融服务重点和目标任务。围绕促进农村一二三产业融合发展,重点支持乡村培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体的发展,制定信贷投放、产品创新等目标任务,并分解到县域机构网点和客户经理服务团队。三是服务下沉。乡村振兴政策性很强,主要靠县级政府部门来实施。因此,金融机构一方面要注重对基层政府出台的乡村振兴具体政策进行研究和把握,另一方面,做好金融服务对接。金融机构以提供有效的投融资服务推动乡村振兴项目实施落地。
  3、服务深度向服务全产业链倾斜,金融服务产品也从单一的种植养殖向农业全产业链延伸。乡村产业不简单就是“种、养、加”了,还有乡村旅游、休闲农业、文体体验、健康养老、电子商务、人工智能、大数据等新产业新业态,现代农村产业是一个三次产业融合发展的产业体系。2019年6月28日,国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)提出:以实施乡村振兴战略为总抓手,以一二三产业融合发展为路径。2020年7月24日,农业农村部印发《全国乡村产业发展规划(2020—2025年)》(农产发〔2020〕4号)提出,发展多类型融合业态,突出集群成链,延长产业链,提升价值链,培育发展新动能。2021年1月28日,自然资源部、国家发展改革委、农业农村部发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》(自然资发〔2021〕16号)有效保障农村产业融合发展用地需要。从全国各地乡村振兴模式分析,大都突破了原有的以水稻、小麦、玉米等粮食和农作物种植的单一化特征,而形成粮食和农作物种植、加工、销售等农业全产业链的发展态势。这就需要提供的金融服务产品具有系列性,链接产业上下游,形成资金要素闭环流动,对产业发展发挥有效促进作用。一是搭建农业产业链生产经营信息平台。充分运用现代金融科技,以数字金融紧密连接农业产业链各参与经营主体。将商业银行等金融机构、农业企业、农户、新型农业经营主体等连接起来,形成信息共享平台。一方面,各农业产业经营主体及时了解银行信贷等金融政策、金融服务产品以及金融服务流程等方面的信息;另一方面,商业银行等金融机构也及时掌握农业产业链上下游生产、加工、销售等经营情况,有针对性地提供金融服务。二是创新农业产业链金融服务模式。围绕农业产业化龙头企业,将其信用引用到上下游企业及农户的金融服务中。对农业产业链中的应收、预付和存货等提供精准的结构性综合融资解决方案;同时,通过农业产业化龙头企业,获得其上下游企业和农户等客户资源,推动金融业务的批量化开展。从金融机构来讲要增加有效的金融供给,特别是要重点支持农村的全产业链发展,开展链式金融服务,推动更多的产业主体能够留在县城,让产业链上的价值增值部分能够更多地留给广大的农民,能够把更多的就业机会留在乡村,产业的收益能够更多地惠及农民。
  (三)金融贷款方式:“怎么贷”?
  1、银行贷。实施乡村振兴战略,农村担保体系、信用体系等金融基础设施和环境不断完善,以及土地确权改革等的推动,使银行贷款成为农村金融发展的重要方式。一是“银行+政府”模式。即银行与政府合作,由政府财政提供风险补偿资金,银行按比例放大贷款规模,为贷款主体提供贷款服务,若遇到期无法履约还款情况,从风险补偿金中予以补偿。银行放贷规模与风险补偿金投入比例同比提高。二是“银行+政府+担保机构”模式。即银行与政府、农业信贷担保机构合作,建立合理的风险分担机制和利益分享机制。农业信贷担保公司,由政府财政支持设立,分国家级、省级和市县级三级体系。担保公司对信贷项目进行担保,银行发放贷款。二是“银行+政府+保险”模式。即银行与政府、保险公司合作,保险公司对借款主体的到期履约还款能力提供担保,并承担贷款约定赔偿责任(如由保险公司优先为借款人偿还差额部分),政府提供保费补贴、贴息补贴和风险补偿支持。银行发放贷款。四是“银行+企业“模式。即银行与农业产业化龙头企业合作,为龙头企业上下游各环节的主体,比如农户、经销商等提供金融服务,利用产业链优势控制风险。五是两权抵押贷款模式。即以农村承包土地的经营权和农户宅基地资格权和农民房屋财产权作为抵押,由银行向土地经营权所有人和房屋所有人发放贷款。
  2、小额信贷。小额信贷是一种主要面向低收入群体和微型企业服务,额度小、无担保、无抵押、使用灵活的贷款模式,是传统金融机构的重要补充。其优势一是不需要抵押物,主要靠信用或担保,简单易操作;二是适用于一直被传统金融机构排除在外的普通农户,是普惠金融的一种重要模式。
  3、互联网金融。一是电商平台+农村金融:电商平台支持下的互联网金融模式。依托积累了大量数据和客户的电商平台,依靠产业链上的核心企业,通过合作或自有的金融机构获取资金,并依据电商平台上供应商的信用数据和消费者购买数据,形成信用风控模型,为上下游客户提供网上借贷业务,打通农资销售、农业种养殖、农产品销售产业链,形成体系完整的基于电商平台的金融闭环。其优势:第一,借助于电商平台大规模客流量,获客成本较低;第二,电商平台产生的对用户的信用、偿付能力大数据,为信用风控提供了基础;第三,主要依托信用进行贷款,无需抵押物,实现了资金在产业链上的闭环循环。但这一模式仅限购买电商平台上的农资。二是大型农业服务商+农村金融:农业服务商支持下的链式金融模式。以北京大北农、新希望等“三农”服务商为代表,以形成的自有供应链为核心,依托深耕农业领域多年的数据积累以及线下资源优势,借助互联网技术,打通金融环节,为上下游企业和农户提供支付、借款、保险等服务,实现从产业到金融的延伸。其优势在于:第一,风险控制优,具有更加精准的养殖户和经销商大数据;第二,获客稳定,拥有长期合作的农户、小微企业、个体经营户;第三,无需抵押,依托自身产业服务链即可展开。这一模式的局限是范围较小,只能依托本身业务开展。三是信用贷款+P2P网贷:纯互联网金融平台模式。互联网金融平台利用大数据、云计算、物联网等新技术,以平台自有资金(一般以理财方式进行吸纳)或与银行、小贷公司等金融机构以及资管公司合作,为“三农”提供便捷、灵活、成本较低的小额信贷产品。沐金农、宜信为这一模式代表。其优势在于覆盖范围广、可线上操作、灵活、方便、无需抵押物,但贷款额度受信用等级的限制。
  4、融资租赁。融资租赁以融资租赁公司(出租人)为纽带与综合服务商,在承租人付完首付后,出租人将余款付给农机厂家或经销商,承租人即可拥有该农机的使用权,并分若干年将余款及利息付给融资租赁公司,付清后获得农机的所有权。农民由“全款购买”变为“先租后买”,减轻了资金压力。2014年农业部启动了以融资租赁贴息支持大型农业机械购置的试点工作。实践中,小型农机具采购和设施大棚的建设也采用这一模式。利息部分一般由国家给予财政补助。
  5、众筹。缺少资金的企业或是个人,借助互联网平台,发布筹款项目,通过有意向人士对股权、产品或是使用权等的购买,完成资金募集。众筹既解决了资金问题,还解决了农产品销售的“通路”问题。农业类众筹会成为众筹行业的支撑。
  6、农村资金互助合作金融。农民资金互助作为农村合作金融的重要形式,通过汇集农村社区闲散资金为内部成员提供信贷,联结农业经营主体和农村资金要索市场,推动农业经营主体在供销、生产消费和信用方面的合作。农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。农村资金互助社以吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。同时,农民资金互助组织借助自身的信息成本和监督成本优势,与商业银行等其他金融机构合作,一方面帮助农业经营主体获得了更多信贷资金,另一方面也降低了金融机构开展农村业务的交易成本, 吸引正规金融机构信贷资金更多注入农村。
  三、制定社会积极参与机制
  社会资本是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要支撑力量,是乡村建设融资的主体力量。乡村振兴需要动员全社会力量来推动来建设,因此,通过招商引资把外来资本的“活水”引入农村,鼓励支持社会资本“上山下乡”是必然趋势。引入社会资本可有效减轻政府债务负担,缓解政府财政压力,同时也为企业带来直接和间接的收益。
  (一)制度安排:社会资本下乡从引导到支持
  农业生产受自然规律支配,一般生产和建设周期较长,因此社会资本投资农业,需要有足够的耐心和风险承受力。社会资本投资农业经历曲曲折折,政策明明暗暗,大致可总结为引导—指导—支持三个阶段:
  1.分类引导。2010年国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,虽鼓励民间资本拓宽投资渠道,但未专门涉及对农业领域的投资。面对大量社会资本进入农业,政策上既不引导也不干预,既希望社会资本提供资金、技术,又担心侵占农民利益。同时,因为对农业基本属性、农业投资的复杂性、长期性和风险性等缺乏认识,一些社会资本投资农业存在盲目性,与民争利、短期行为、破坏生态等,负面舆论不少,亟待规范。因此, 2013年中央一号文件首次提出:“鼓励和引导城市社会资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”2014年,为了科学规范引导社会资本投资现代农业,农业部将农业领域划分为“红、黄、蓝、绿”四大区域,采取差别化政策措施。“绿区”承担部分公益性职能,是鼓励扶持工商资本进入的领域;“蓝区” 市场化程度较高,是引导工商资本进入的领域;“黄区” 属土地密集型产业,涉及农民较多,是强化对工商资本监管的领域;“红区” 属高污染、高消耗的产业,是限制工商资本进入的领域。具体产业领域上,“绿区”主要涵盖农田水利等基础设施建设和用于农业生产的“四荒地”开发。允许工商资本进入的三类区域中,“绿区”投入高,风险大,回收慢;“蓝区”投入风险大,但利润较高,回收较快;“黄区”投入具有长期性,比较效益偏低,回收周期长。
  2.规范指导。一段时间以来,一些地方政府引入社会资本存在主观性,“重数量、轻质量”, “重引进、轻指导”,“重招商、轻监管”,很多农业项目沦为形象工程。资本的本质是逐利的,追求增值的,资本下乡无疑需要获得利益,但必须坚持的一个重要前提:是帮助农民,不是剥夺农民,是让农民受益不是牺牲农民利益。因此,资本下乡必须有所敬畏,有所为,有所不为。为了更加规范指导社会资本投资农业的领域和范围,国家出台更加具体化的政策性文件。2016年中央一号文件提出鼓励社会资本参与小型农田水利工程建设与管护。2016年《全国农业现代化规划(2016—2020年)》明确提出,鼓励社会资本主导设立农业发展基金。2017年一号文件提出支持社会资本参与农林水利、农垦等项目建设运营。鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金。
  3、鼓励支持。乡村振兴战略出台之前,社会资本下乡成为全社会共识。2018年中央一号文件提出:“加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见,落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策,明确政策边界,保护好农民利益。”乡村振兴离不开社会资本的支持,所以当务之急是解决怎样吸引社会资本对农业进行投资。2020年4月13日,农业农村部发布《社会资本投资农业农村指引》。2020年6月28日国务院发布的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》中,专门提出了要“有序引导工商资本下乡”,其中包括“坚持互惠互利,优化营商环境,引导工商资本到乡村投资兴办农民参与度高、受益面广的乡村产业,支持发展适合规模化集约化经营的种养业”等。在人民银行指导下,结合市场成员建议,乡村振兴票据于2021年3月15日正式上线。利用债务融资工具专项产品支持乡村振兴,通过市场化手段引导鼓励社会资本投资农业农村。2021年5月7日,农业农村部、国家乡村振兴局对2020年4月制定的《社会资本投资农业农村指引》进行了修订,印发了《社会资本投资农业农村指引(2021年)》,指出:“社会资本是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要支撑力量,需要加大政策引导撬动力度,扩大农业农村有效投资。”“充分发挥财政政策、产业政策引导撬动作用,引导好、保护好、发挥好社会资本投资农业农村的积极性、主动性,切实发挥社会资本投资农业农村、服务乡村全面振兴的作用。”《指引》提出社会资本投资农业农村的三条基本原则:尊重农民主体地位、遵循市场规律、坚持开拓创新。梳理提出了鼓励社会资本投资的13个重点产业和领域。  提出要根据各地农业农村实际发展情况,因地制宜创新完善全产业链开发模式、探索区域整体开发模式、创新政府和社会资本合作模式、探索设立乡村振兴投资基金、建立紧密合作的利益共赢机制。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,健全联农带农有效激励机制,稳妥有序投入乡村振兴。
  (二)社会积极参与领域:是什么
  坚持农民既是乡村振兴行动的第一主体,更是乡村振兴受益的第一主体,应当成为社会资本下乡的行为规范。《社会资本投资农业农村指引(2021年)》指出社会资本投资农业农村的原则是:多办农民“办不了、办不好、办了不合算”的产业,把收益更多留在乡村;多办链条长、农民参与度高、受益面广的产业,把就业岗位更多留给农民;多办扶贫带贫、帮农带农的产业,带动农村同步发展、农民同步进步。指引中提出13个社会资本投资领域,本文试按照上面三个原则进行重新归类。
  1、多办农民“办不了、办不好、办了不合算”的产业。一是现代种养业。支持社会资本发展规模化、标准化、品牌化和绿色化种养业,推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产,助力提升粮食和重要农产品供给保障能力。种植业方面,包括巩固主产区粮棉油糖胶生产,大力发展设施农业,延伸拓展产业链;发展青贮玉米、高产优质苜蓿等饲草料生产。养殖业方面,包括发展草食畜牧业,牛羊产业,增加基础母畜存栏;发展规模化养猪,发展生猪深加工;稳步推进禽肉产业发展;建设优质奶源基地,升级改造中小奶牛养殖场;发展水产绿色健康养殖;加大对远洋渔业的投资力度。二是现代种业。鼓励社会资本投资创新型种业企业,提升商业化育种创新能力;引导社会资本参与现代种业自主创新能力提升,加强种质资源保存与利用、育种创新、品种检测测试与展示示范、良种繁育;鼓励社会资本积极参与生物育种产业化应用;支持社会资本参与国家南繁育种基地建设;鼓励社会资本投资畜禽水产保种场(保护区)、国家育种场、品种测定站、种畜禽场站建设。三是生态循环农业。鼓励社会资本积极参与农业农村减排固碳;支持社会资本参与绿色种养循环农业试点等;鼓励社会资本投资农村可再生能源开发利用;支持社会资本参与长江黄河等流域生态保护、东北黑土地保护、农业面源污染治理、重金属污染耕地治理修复。四是农业科技创新。鼓励社会资本创办农业科技创新型企业;鼓励社会资本牵头建设农业领域国家重点实验室等科技创新平台基地;引导社会资本发展技术交易市场和科技服务机构。五是农业对外合作。鼓励社会资本参与海外农业投资合作,在“一带一路”共建国家投资经营粮、棉、油、糖、胶、畜、渔等生产加工、仓储物流项目;参与农业服务出口;参与农业国际贸易高质量发展基地、农业对外开放合作试验区等建设。
  2、多办链条长、农民参与度高、受益面广的产业。一是乡村富民产业。鼓励社会资本开发特色农业农村资源,积极参与建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群,发展特色农产品优势区,发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品。具体包括建设标准化生产基地、集约化加工基地、仓储物流基地;发展一批家庭工厂、手工作坊、乡村车间;打造一批“土字号”“乡字号”特色产品品牌和农业企业品牌;支持社会资本投资建设规范化乡村工厂、生产车间。二是农产品加工流通业。鼓励社会资本发展农产品加工业,助力建设一批农产品精深加工基地和加工强县;鼓励社会资本参与建设国家级农产品产地专业市场和田头市场;鼓励社会资本建设一批贮藏保鲜、分级包装、冷链配送等设施设备和田头小型仓储保鲜冷链设施。三是乡村新型服务业。鼓励社会资本发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、创意农业、农耕体验、康养基地等产业,打造一批设施完备、功能多样、服务规范的乡村休闲旅游目的地;引导社会资本发展乡村特色文化产业,建设农耕主题博物馆、村史馆;支持社会资本发展农业生产托管服务,建设一批农业科技服务企业、服务型农民合作社;鼓励社会资本改造传统小商业、小门店、小集市等商业网点,积极发展批发零售、养老托幼、文化教育、环境卫生等生活性服务业。四是智慧农业建设。鼓励社会资本参与建设智慧农业;鼓励参与农业农村大数据建设,基础数据资源体系和重要农产品全产业链大数据中心建设;鼓励参与农村地区信息基础设施建设;鼓励参与“互联网+”农产品出村进城工程建设。
  3、多办扶贫带贫、帮农带农的产业。一是农业农村人才培养。支持社会资本参与农业生产经营人才、农村二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才、农业农村科技人才、乡村基础设施建设和管护人才等培养;鼓励社会资本打造乡村人才孵化基地;鼓励社会资本为优秀农业农村人才提供奖励资助、技术支持、管理服务。二是农业农村基础设施建设。支持社会资本参与高标准农田、农田水利建设,农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设,丘陵山区农田宜机化改造,规模化供水工程建设和小型工程标准化改造,以及建设乡村储气罐站和微管网供气系统,推进田水林路电综合配套,鼓励参与渔港和避风锚地建设。三是农村人居环境整治。支持社会资本参与农村人居环境整治提升五年行动;鼓励社会资本参与农村厕所革命、农村生活垃圾治理、农村生活污水治理等项目建设运营;鼓励社会资本参与村庄清洁和绿化行动。四是农村创业创新。鼓励社会资本投资建设返乡入乡创业园、农村创业创新园区和孵化实训基地等平台载体;鼓励社会资本联合普通高校、职业院校、优质教育培训机构等建设产学研用协同创新基地。
  (三)社会资本下乡:怎么投
  通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,健全联农带农机制,稳妥有序投入乡村振兴。
  1. “社会资本+政府+农户”模式。2016年12月,国家发改委、农业部下发《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》,积极探索农业农村领域有稳定收益的公益性项目,推广政府和社会资本合作(PPP)模式,让社会资本投资可预期、有回报、能持续。各级政府发挥政策制定、发展规划、指导服务和市场监管职能,对本地区农业投资项目进行系统梳理,筛选并培育适于采取PPP模式的乡村振兴项目,优先支持农业农村基础设施建设等有一定收益的公益性项目。从农业领域公共产品的直接“提供者”,向社会资本“合作者”和项目“监管者”转变。
  2. “社会资本+公司+农户”模式。即社会资本与当地涉农龙头企业合作,签订合作协议,或者以购买企业股份等方式直接参与企业经营管理。这一模式的特点是风险较小,龙头企业具有相对成熟的运作方式、经营方式,对当地现代农业发展有很大推动作用。其运行机制是,社会资本与龙头企业合作,与散户签订经济合同,进而开展产业化生产,减少了寻找散户的成本。社会资本合作的企业可分为两类:一类是综合型生产和销售的企业,有完整的生产线与运行模式,社会资本进入主要是增资扩大规模。另一类是服务型的中介公司,公司提供相关技术与产品标准,农户生产,公司回收,统一销售。根据签订的合作合同,进行利益分配。
  3.“社会资本+合作社+农户”模式。即社会资本投资者通过与合作社签订协议,参与合作社的经营管理。合作社主要以农村家庭承包为基础,提供农产品的加工、销售、运输以及技术服务。这种模式下,社会资金参与合作社的经营管理,扩大合作社规模,并且利用现代企业的先进技术、市场信息、专业管理人员丰富了合作社的管理。社会资本投资者与合作社按协议内容进行利益分配。
  4.“社会资本+专业市场+农户”模式。即社会资本通过专业市场与农户联系,一般都是较大型的批发市场。比如蔬菜批发市场、水果批发市场、水产品批发市场等。社会资金通过与专业市场的合作,扩大批发市场的规模,提供方便的结算工具、灵活的市场价格波动信息等,吸引农产品的供给者与购买者,社会资本投资者直接或间接参与专业市场的营运活动。社会资本控股参与专业市场的营运活动,根据经营状况,获得收益,专业市场也根据股份获得相应利润。
  5.“社会资本+专业大户+农户”模式。社会资金的投资者还可以直接与专业大户合作,签订购销合同。专业大户发挥“领头羊”带领周围散户进行专业化生产。社会资本利用自身的高新技术、成熟的管理、专业化服务等对专业大户提供技术支持、服务等,专业大户主要负责初级农产品的按质按量的供给。在这一模式下,社会资金投资者与专业大户签订协议,按照协议内容提供农产品、分配利润。
  6.独资经营。指社会资本直接投资经营农业产业化企业。投资者成立一个全新的农业企业或者收购农业企业,利用自有资本扩大企业的产业链,实现农业与产业的结合。在这一模式下,社会资本投资者雇佣农户进行种植生产需支付工资,或者与农户签订供货合约,按合约内容支付给农户利润。
  7、设立产业投资基金。鼓励有实力的社会资本结合地方农业产业发展和投资情况规范有序设立产业投资基金。充分发挥农业农村部门的行业优势,积极稳妥推进基金项目储备、项目推介等工作,鼓励相关基金通过直接股权投资和设立子基金等方式,充分发挥在乡村振兴产业发展、基础设施建设等方面的引导和资金撬动作用。
  8、建立利益共赢机制。强化社会资本责任意识,让农民更多分享产业增值收益。鼓励农民以土地经营权、水域滩涂、劳动、技术等入股,支持农村集体经济组织通过股份合作、租赁等形式,参与产业融合发展。鼓励社会资本采用“农民+合作社+龙头企业”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结方式,与农民建立稳定合作关系、形成稳定利益共同体,让社会资本和农民共享发展成果。

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