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[产业策略] 郑新立: 以“新五化”理念推动城乡融合发展

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发表于 2021-9-1 10:56:51 | 显示全部楼层 |阅读模式

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郑新立(中国城镇化促进会常务副主席,中共中央政策研究室原副主任)

  记者:郑主任您好,欢迎来到三农大家谈节目。您是我们国家著名的经济学家,在宏观经济调控、农业经济等领域都有着比较深的研究。今天我们想请您从经济社会发展全局的视角来聊一下乡村振兴中的一些热点问题。
  乡村振兴的战略目标是在什么样的背景下提出的呢?
  郑新立:党的十九大报告提出了乡村振兴的战略目标,提出这个战略目标的依据主要是根据当前我国社会发展的主要矛盾的变化。十九大提出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个发展的不平衡集中体现在城乡之间发展不平衡,不充分集中体现在农业农村发展不充分。
  所以说十九大提出主要矛盾的变化,可以说是提出乡村振兴的战略目标的战略依据。
  提出这样一个目标,就意味着今后我们全党全国人民的注意力,在“十四五”期间,一直到2035年,都要集中到促进农村的发展上来,集中到乡村振兴上来。从改革开放40多年的发展来看,我们在结构上已经解决了一系列的重大的矛盾。比如说在上个世纪80年代,我们通过农村率先改革,解决了农产品和消费品供给短缺的矛盾。乡镇企业他们生产了大量的工业消费品,满足了市场的需要。所以80年代我们把消费资料搞上去了,90年代我们通过4大支柱产业的振兴,电子机械、石油化工、汽车制造和建筑业的振兴,把生产资料搞上去了。
  进入新世纪的第一个10年,我们通过转变经济发展方式,通过发展发行长期建设债券,把高铁网、高速公路网和信息网搞到世界第一,把基础设施也搞上去了。
  进入新世纪的第二个10年,我们转变发展方式,通过税制改革,为第三产业的发展创造一个良好的条件。服务业现在占GDP的比例已经上升到57%,可以说第三产业也搞上去了。
  所以回顾前40年,消费资料、生产资料、基础设施和第三产业都搞上去了。在结构上剩下最后一个难点,就是城乡发展差距,就是农业农村发展滞后,这个是结构改革和调整面临的最后一个硬骨头,最后一个难题。
  所以十九大提出主要矛盾的转化,提出乡村振兴这个战略目标,可以说吸引我们全党全国人民的力量集中解决主要矛盾。乡村振兴这个目标正是在这样一个背景下提出来的,这个问题如果能够解决,就会释放出经济增长最大的新动能。
  大家想想,农村还有5亿多人,他们收入水平能够跟城里人一样,缩小到相同或者接近城里人的收入水平,农村这一块市场的需求就可以释放出来,就可以支持工业的持续发展,这就能够为今后5年乃至15年经济发展提供强大的动力支持。
  记者:您刚才聊到了城乡发展差距大,造成城乡发展差距大的原因是什么?
  郑新立:我们现在城乡收入差距不断拉大,原因是多方面的,但是我认为最重要的还是农村的市场的发育程度低于城市。资本它总是朝着那些能够获得更高利润的地方流动,正是由于农村市场发育程度低,缺乏投资机会,所以农村的生产要素,40年源源不断地、大量地流入到城市,支持了城市的繁荣。所以我们的农村现在跟城市差距的拉大,主要是由于生产要素大量地向城市流动,而城市的要素到农村流不进来所导致的结果。
  比如说劳动力,这40年,我们农村向城市输送了2.8亿精壮劳动力,都是一些农村最年富力强的年轻人跑到城市去打工。现在城市里边这个产业工人队伍2/3都是农民工,特别是建筑工,建筑工人90%以上都是来自于农民工。这些农民工,由于他们农村户籍的身份没有改变,尽管在城市里边工作了十几年甚至几十年,但是他们享受不到所在城市的城市户籍人口所拥有的各种公共服务。
  第二个从资本上来看,由于农村缺乏投资机会,好多资本找不到投资的出路,所以改革开放40年,大量的农村的资金流向城市,农村资金支持城市建设至少在几十万亿。
  第三个要素就是土地要素。现在我们土地制度,国家的建设用地基本上是由政府先向农民征地,征地的价格一亩7万块钱,有的是4万块钱,然后政府简单地加以整理,然后就招拍挂,让企业去投标。一亩地平均起来,在城市招拍挂的地价都在几十万几百万,甚至经常拍出地王,一亩地能卖出几千万。土地一下子增值了几十倍上百倍,增值的收益农民拿到的不到10%,这个是很不合理的。
  所以三大要素,劳动力、资本、土地,40多年都是由农村流向城市的,这是导致城乡收入差距拉大,城乡发展差距拉大,造成农业农村发展不充分的一个根本的原因。
  记者:您认为我们应该如何建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系?
  郑新立:在2015年4月份中央政治局集体学习上,习近平总书记发表了一个重要的讲话,提出了一个新的“五化”的概念。
  第一个就是我们要努力实现城乡居民基本权益平等化;第二个化就是要实现城乡公共服务均等化;第三个就是要实现城乡居民收入均衡化;第四个是实现城乡要素配置合理化;第五个是实现城乡产业发展融合化。
  习近平总书记讲的这“五个化”,集中体现了城乡融合发展的思想和理念,可以说为城乡融合发展指明了方向,提出了明确的要求。
  习近平总书记讲的第一个,实现城乡居民基本权益平等化,我的理解,就是要改变目前城乡居民基本权益不平等的这种状况。城乡居民基本权益有哪些不平等?第一个不平等就是户籍权益的不平等。农民工在城里辛辛苦苦干了那么长时间,年轻的时候进入城市打工,到了四五十岁了,还入不了籍,还得回到老家去养老,这是很不公平的。
  所以首先在户籍权益上应当平等,他在这个城市里边有固定的工作,他能买得起房,或者是城市给他们提供社会保障房,现在有的城市可以提供叫共有产权房,有的城市提供叫新产权房,或者是叫经济适用房,或者是廉租房都可以。
  这样农民工能够在城里也买得起房子,买不起租房子也可以,只要他在城市里有固定的工作,稳定的收入,有固定的住所,就允许人家把户口落下来,把他们老婆孩子、把父母也接到这儿,实现全家在城市里团聚的这种全家团圆梦,实现农民工基本权益跟城里人应该平等。所以在户籍权益上,我觉得应当加快平等,实现平等化,这是基本权益最重要的一点。
  第二个基本权益就是财产权益。我认为首先要实现城乡居民在户籍权、在财产权上要平等化。这个平等以后,农民都凭着他们占有的这些农村资源,他们享受到财富的效应,收益很快都可以增加,跟城里人一样,城乡收入差距也都可以迅速地缩小。要努力实现城乡居民收入均衡化,他没有说均等化,这是讲得很有弹性的。就是说一下子农民的收入赶上城里人的收入可能还比较困难,但至少应当均衡。
  比如说浙江省现在城乡居民收入是1.9:1,是全国各省里边城乡居民收入差距最小的。如果我们全国都要像浙江这样,城乡居民收入差距缩小到2倍以下,达到1.7:1、1.8:1,那么农民收入都可以迅速增长,农民也可以买汽车,可以出国去旅游,自己的孩子也可以送出去留学,农民就可以过上体面的生活,农民也可以成为一个体面的职业。
  习近平总书记把城乡公共服务均等化作为第二个标准提出来,我觉得这个提得也非常重要。现在城乡的差距很重要的一条,体现在城乡公共服务的不均等。比如说我们城市的道路、供水、供电、学校、医院、托儿所,跟农村比条件要好多了。我们应当通过财政支出的调整,通过人均公共财政支出的均等化,来实现城乡公共服务的均衡化。农村的人均公共财政支出,应当逐步提高到跟城里人相同的水平。现在城里边人由于财政收入比较好,他的公共财政支出的钱花不出去。但是边远的地方在农村,学校的条件差距太大。特别是县城,农民工在外地挣了钱,当地户口也落不下来,回老家又不甘心在自己本村盖房子,都在县城买一套房子,然后把老人接到县城里,让自己的孩子在县城里边,或者在他家乡的地级市在那去上学。结果现在这个县城和地级市中小学学生爆满。所以像这种状况应当尽快解决。实现城乡居民公共服务的均衡化,应当成为下一步城乡融合发展的重大任务。
  习近平同志提出的第4个要求就是,要实现城乡要素配置合理化。现在我们的要素过度地向城市集聚,农村的要素配置短缺、资本短缺、技术短缺。但是农村有大量的资源,特别是土地资源没有很好地利用。通过要素配置的合理化,通过构建城乡平等交换双向流动的要素市场,吸引生产要素由城市流向农村,技术人员、资本都向农村流动,这样发挥市场对要素配置的决定性作用,就能够加快乡村振兴的步伐,加快农业农村的发展。
  比如说农业现代化现在面临着很迫切的问题。我们还有2.2亿农民在农村种地,18亿亩耕地,一个劳动力只能种多少?8亩多地。美国一个农场是多少地呢?美国一个家庭农场的经营规模是平均8000亩。我们的一个劳动力只能种8亩,美国的一个劳动力的土地的经营规模是我们的1000倍,你说我们怎么能赶上人家呢?这个差距太大了,所以要加快农村土地有偿流转,依托他的承包权和集体的所有权,转让他的经营权,有偿转让,然后实现规模化经营。
  我看到一个报道,黑龙江省有一个县,有一个农业公司,他的经营规模达到150万亩,几乎全县的一大半的土地都由他一个公司种了。他购置了大型的农业机械,生产托管、耕地托管,耕地深度可以加深15公分,加上统一播种、统一灌溉、统一灭虫、统一收获,亩产可以提高30%。你把这个地自己不种了,转让给公司种,给的转让金比自己种的纯收入还高,自己可以从土地上解放出来,到城里去打工。现在农民工的平均的月收入已经超过4000块钱了。两口人出去打工,一年的收入最终能得到10万块钱,加上农村自己的承包地的转让的财产性收入,加在一起,一个家庭的年收入可以稳定地达到10万元以上。
  就是说通过农村的要素的合理配置,让我们城市的资本下去,能够进入到农村,加快农业的现代化。进入城市的农民工加快市民化的步伐。同时我们建一些特色小镇,特色小镇干什么呢?主要是搞农产品加工和营销。根据发达国家的经验,农产品加工营销,带来农产品原料的附加值的增长的幅度可以达到10倍以上。
  就是说依靠农业原料、粮食加工可以增值10倍以上。我们把10倍以上的增值留在特色小镇,留在农村,让农民通过转让吸引这些公司进入,在小镇上办农产品加工,农产品营销,直接把这农产品变成可以直接进入城市超市的小包装的商品。
  在美国的超市里看到那些蔬菜,洗得干干净净的,然后用真空的塑料袋包装,拿回家去,打开以后加点沙拉都可以吃了,不用洗,要达到这样一个程度。这样农产品加工的收益,10倍以上的收益可以留在农村,让农民增加收入,都有了一个新的出路了。
  所以要把4件事结合在一起来干,就是农业现代化、乡村建设、特色小镇建设和农民工市民化。通过发挥市场对生产要素配置的决定性作用,把城市的资本技术吸引到农村去,这样加快农业农村的发展,实现了要素配置合理化。
  习近平总书记讲的第五个化就是讲产业发展融合化,实际上就是农村不能是光搞第一产业了,农村应当是一二三产业都要搞。比如说农村像海南那个地方,现在要搞成国际旅游消费中心,现在海南省正在推广叫共享农庄的建设。
  所谓共享农庄就是吸引社会资本到农村去,农村用他们的集体的经营性建设用地跟社会资本相结合,一个是改善农民的居住条件,第二个可以发展各种经营性的这种事业。比如说搞旅游,搞农产品加工,这样可以实现互利双赢。
  所以习近平总书记讲的第五个化,城乡产业发展融合化是加快农业农村发展的一个重大的举措。总之我们应当按照习近平总书记讲的五个化的理念来推进城乡融合发展,实现乡村振兴。
  记者:乡村振兴的关键在于深化农村改革,也就是促进土地、人才、资金这些关键要素的合理配置和流通。您认为当前我国农村改革的难点和关键问题是什么?
  郑新立:去年根据统计局公布的数据,我们政府土地出让金的收入,它叫基金收入,达到了8.414万亿元。这个数可不是个小数,8.4万亿,我们整个农业增加值才7万亿,所以土地出让金的收入超过了整个第一产业的增加值。而且这个数创造了历史的新纪录。
  这8.4万亿收入,我认为本质上它属于农民集体经营性建设用地的收入,它来自于农村。因为国家征地现在变成建设用地,必须由政府向农民征地,征来以后然后招拍挂,然后卖给开发商,就卖了8.4万亿。
  而且在8.4万亿的收入里边,80%以上是来自于房地产开发的收入。房地产开发商在这里边占了一个大头,所以如果把这8.4万亿不变成政府的第二财政,改变一下思路,我们把它转变成撬动乡村振兴的强大的经济杠杆,也就是现在实施的政府土地出让金收入要拿出一半搞三农建设。
  还有一个思路就是中央文件已经多次讲了,建立城乡统一的建设用地市场,允许农村集体经营性建设用地入市,允许就地入市和异地调节入市,要探索农村宅基地所有权、资格权、使用权三权分置的实现方式。根据这几条中央提出的要求,转换一个思路,把农村通过村庄整治、乡村建设节余的建设用地指标,拿来进入城乡建设用地市场,替代城市政府土地出让,就是另外一个局面了。
  这8.4万亿就可以逐步地进入到农民的口袋里。不是说8.4万亿全装到农民口袋里,装一半,4万亿,他一下子就可以有一个财产性收入大幅度增加,他就能迅速地缩小跟城市居民收入的差距。
  我觉得创造条件,8.4万亿,全给农民装到农民口袋里,是完全有可能的。这就要把土地出让金转变成撬动乡村振兴的一个强大的经济杠杆,就是允许农村集体经营性建设用地入市。如果这个政策实行了,可以带来一箭三雕的效果。
  第一,它可以增加城市建设用地供给。现在我们城市房价居高不下,特别是几个热点城市,七八万一平方米,里边地价占了2/3。如果允许农村集体经营性建设用地入市,你对房地产的需求比较大,我就增加供给。如果我们能够允许农村集体经营性建设用地直接进入市场,就可以为降低城市的房价提供强大的供给。城市的房价想涨也涨不上去了,长得高了我多进点地进去,它供给增加了,房价就下来了,这是经济规律。这是第一条。城里人得益了,房价也不会再往上涨了。
  一箭三雕的第二雕是什么?可以以土地出让作为一个筹码,吸引社会资本进入。有土地出让金,土地可以出让,出让给谁?我可以出让给城市的这些社会资本,我去投资,连地都没有,我怎么去投?这个社会资金进入以后,可以进行乡村建设,可以投入到农业现代化,投入到农村的公共服务的建设,去搞特色小镇建设,这都得要地,这样就可以吸引社会资金进入,来加快乡村振兴,这是第二个目标。
  第三个就是可以增加农民的财产性收入,迅速缩小城乡收入差距。所以如果能够把土地出让金的收入转变为乡村振兴的杠杆,就可以实现这三大目标。而且现在进行这些改革,已经没有政策性的障碍了。中央十八届三中全会、十九大、十九届四中全会、十九届五中全会,以及2019年中共中央国务院发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等等这些文件,都对农村的土地制度改革作出了明确的部署。现在需要我们能够有一个具体的措施,把党中央的这些政策落到实处,让农民能够尽快能够分享到这些财产性收入,让社会资金尽快地能够进入到农村去。所以8.4万亿土地出让金的收入,它的改革,我觉得是对当前乡村振兴是至关重要的。
  记者:现在社会上有这样的一种担心,就是社会资本进入农村会不会侵犯18亿亩的耕地红线,或者是农民的合理的这些权益,您是怎么看待这个问题的?
  郑新立:这个问题原来好多人有担心,实际上这个问题是一个似是而非的问题。我自己认为集体经营性建设用地入市,吸引社会资金进入到农村去,跟农村的闲置的资源相结合,这样就会把农村蛰伏的增长的潜能,把它唤醒、把它激活。这样不仅不会冲击18亿亩耕地的红线,反而会增加农村的耕地的供给。
  因为现在我们全国城乡建设用地一共是占了多少?占了22万平方公里,其中城市建成区占了5万平方公里,我们农村的宅基地就占了17万平方公里,一个农村人口现在占的建设用地是一个城市人口的三倍多。
  随着城市化的进程,农村人口减少,城市人口增多,农村占的宅基地它会越来越少,占的建设用地越来越少,所以土地就会出现一个集约化的利用。从发达国家情况来看,在城市化过程中间,耕地都是增加的,不是减少的,我们中国也不会逃脱这个规律。所以我估计如果这样城乡建设用地建立统一市场之后,农村的宅基地17万平方公里合2.5亿亩,至少可以节约出来几千万亩到1亿亩,可以用于新增耕地。
  社科院农业发展研究所有一个研究员叫党国英,他有个研究成果,他认为我们农村现在还有5亿多人,如果每一户都住一个连排别墅,一亩地可以建三个联排别墅,每个联排别墅住三口人,这样一亩地就可以住9口人。他算着有6000万亩就够了,2.5亿亩减去6000万亩,还有1.9亿亩,这1.9亿亩闲置出来的土地,一部分可以供给城市,作为城市的新增的建设用地,另外一大部分将会变成新增的耕地,所以耕地不会减少。
  第二个它也不会带来农民权益被侵犯。因为现在农民的权益,宅基地闲在那占了很大一个宅子,也没有用,晒太阳。如果城市的资本过去了,给它结合起来,改善它的居住环境,给它盖个别墅,另外剩的地有价值了。刚才我讲海南这个例子,给它共同开发,闲置的土地的价值就可以得到实现。价值实现了,农民都可以享受到财富效应了,它都可以增加财产性收入了。
  所以农民的权益不但不会侵犯,他的财产权反而能够实现,实现之后农民可以尽快地富裕起来。从十八届三中全会以后,全国搞了14个县来做农村宅基地改革的试点县,从他们的经验也可以得到证明。
  第一批有安徽金寨县,金寨县是个山区,是个老区,原来金寨县的农村盖的房子分散在各个地方,基础设施不好弄,没法给他接个水管,修条路成本也很大。我给你集中起来找一个安全的地方,平的地方,统一建一些联排别墅,你拿你的宅基地换一套别墅。那农民很高兴啊,基本上不用花钱,住房条件都可以跨越是一二十年。不愿意在农村要房子的,你在城里边打工了,可以把它价值补偿,你这个房子宅基地交出去,补偿你个几十万,拿出这几十万到城里再买房子。这样达到了三满意,农民满意、政府满意、开发商也满意,都满意。
  晋江人商品意识比较强,他把他腾退出来的宅基地作为资本入股,跟社会资本相结合,它就不是一次性转让一次性收入了。它跟社会资本结合以后,利用农村的集体经营性建设用地,比如说搞标准厂房、搞职工住宅、搞商品房,搞其他一些经营性的旅游这些事业。这样农民的土地入股可以永久地来从它以后土地的经营中间来分红,它就不是一锤子买卖了,一次收入就完了,而是今后随着它的经营的不断发展,我可以不断地来增加分红。现在M2(广义货币供应量)已经120万亿,我们GDP才100万亿,120万亿的M2干什么去?
  如果开辟农村这样一个投资的渠道,这些资本流到农村去,跟农村的农业现代化,农村住宅条件的改善,农村特色小镇建设结合起来,这样会激发巨大的投资需求。投资需求有了,农民收入增加了,又会增加大量的消费需求。这样农村市场的潜在的购买力就变成现实的购买力。
  你比如说我们城里现在老是没有停车场,有十几个城市限制,买车、摇号,有的摇了十几年摇不到一个。农村不存在问题了,农村有的是地方。我看一个农户要像发达国家,像日本韩国那样的,一家至少得买三辆车,一个是轿车、一个皮卡、再专门买了一个大货车,因为他有的是停车场。你想一个农民要买三辆车,可以支撑中国的汽车工业高速发展十几年没有问题。
  现在我们人均汽车的保有量只有美国的1/6,汽车还十几个城市限购,汽车的增长速度受到市场需求的限制。如果打开农村的市场,可以支撑中国的汽车产业再高速增长十几年没有问题。另外农村建设带来的建筑材料、家电等等各个方面的投资的需求,会拉动经济的增长。所以农村这一块在“十四五”,一直到2035年,这15年会成为拉动中国经济增长的最大的动力所在。
  所以中央提出乡村振兴战略,提出城乡融合,我觉得需要我们农业战线工作的同志们解放思想,认真领会。另外通过我们体制创新,为落实党中央的这些方针政策,去做出我们的实践的努力。谢谢。(来源:乡村发现)

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