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深化农村集体产权制度改革需研究的几个深层次理论问题

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发表于 2021-10-12 09:15:48 | 显示全部楼层 |阅读模式

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张晓山(中国社会科学院学部委员,中国社会科学院农村发展研究所研究员,博士生导师,兼任中国农经学会副会长、中国供销合作总社理事会理事、国家社科基金项目学科评审组专家、农业部专家咨询委员会委员等职)

  关于农村集体经济的存废,有不同的甚至是对立的观点。但必须指出,无论赞成还是反对,在法理和现实层面,农村集体经济都是一个巨大的存在。没有农村集体所有制,就没有农村集体经济,因此,需要从理论、法律、政策与实践层面对中国农村的集体所有制进行探讨。现在是农村基层的实践和为实践操作保驾护航的政策举措走在理论和法律前面,迫切需要理论上的创新。农村集体产权制度改革的深化和顺利进行,关键是要以农村基层的实践创新为源泉,从理论上说清楚什么是中国农村土地和其他资源或资产的集体所有制,在深化农村产权制度改革的进程中,实践中凸显的一些问题迫切需要从理论角度给予回应。
  (一) 农民成员的“三权”让渡范围过小影响了改革红利的释放
  农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的合法财产权利,任何人都无权剥夺。但这些权利在什么范围内可以让渡?《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出:“承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意。”五部委联合出台的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》也提道:“允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地……”《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出:“农村集体经营性资产的股份合作制改革,不同于工商企业的股份制改造,要体现成员集体所有和特有的社区性,只能在农村集体经济组织内部进行。”“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序,现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围,可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”该意见同时指出:“通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。”
  在本集体经济组织内部流转“三权”,无论是对改革的推动者还是受益者来说,改革的红利都太小,无法充分调动其积极性,这是改革必须要解决的难题。
  (二) 农村集体经济组织成员的资格界定问题
  产权制度改革的第一步是“归属清晰”,村民最关心的是谁有资格成为集体经济组织的成员。从各地经验看,浙江省人大2007年修订的《村经济合作社组织条例》对社员有明文规定:“第十七条 户籍在本村,符合下列条件之一,且遵守村经济合作社章程的农村居民,为本村经济合作社社员。”广东省政府2006年公布的《广东省农村集体经济组织管理规定》的第十五条也对集体经济组织成员资格做出原则性规定。上海市农委2012年公布的《农村集体经济组织成员界定和农龄统计操作口径》明确,农村集体经济组织成员资格界定原则遵循“户口在村”的总体要求,成员资格取得方式主要有原始取得和法定取得(婚姻、移民、收养),具体分为了11种类型。湖北省出台了“以户籍登记为基础,以法律法规为依据,以村规民约为参考,以外地经验为借鉴,以民主评议为结果”的成员资格界定办法。所有这些规定的共同点是成员首先要具备本集体经济组织所在地的户籍,由户口决定成员权。
  集体资产明晰产权,能够使股权固化、地权固化、房权固化,其实质是确定某个时间点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或资源各自的份额,可以确定某个时间点的公平,即起点的公平;而将成员权益保障落在实处的关键是让产权流转起来。不能交易的赋权是虚置的,不被认同的赋权及交易是扭曲的,而没有赋权的交易则是低效率的。农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予集体成员的合法财产权利,任何人都无权剥夺。成员拥有的权利能否全部或部分退出,使成员构成的集体经济组织作为一种特殊法人在社会主义市场经济中运行?起点的公平使本村居民凭借成员资格获得财产。但之后能否使产权流动,使具备一定条件的人凭借财产权获得成员资格?要顺应城乡一体化的发展趋势,探索建立成员有偿退出和有偿进入机制,探索建立准成员机制。固化之后,农村集体的成员可以在一定条件下有偿让渡产权,放弃成员身份。没有产权的社区成员或外部人员在符合一定条件的前提下可以被批准购买产权,进入集体,成为成员或准成员。在确定公平的起点的基础上,集体产权改革应坚持党的十八届三中全会精神,发挥市场在资源配置中的决定性作用,淡化成员权,强化股东契约权。弱化农户作为集体经济组织成员的所有者角色,强化其作为资源要素所有者和要素贡献者的角色。强化前者,只能使集体经济组织成为一种封闭的、类似俱乐部一样的组织;只有强化后者,才能吸纳其他要素贡献者进来,引入新的资源要素。有学者指出:“作为成员权,从其初始配置方式来说,成员资格是不能交易的,所以承包权也不能买卖。但从未来发展来看,如果一个持有土地承包权的家庭全家没有一个成员经营农业了,不使用土地了,在其自愿的前提下,经原发包人同意,可以将土地承包权让渡给该土地的实际经营者,但不能让渡给其他人,在有限的范围内开放承包权交易。”
  宁夏平罗县针对进城农民城乡之间“两头跑”、参加城镇职工养老保险有保障想退地、进城经商农民土地流转后资产变现缓慢等问题,通过插花移民的方式,推行贫困人口的易地搬迁;探索开展农民土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权“三权”自愿永久退出的转让交易,盘活农村资源。政策规定,在一定条件下永久退出全部产权的农户,必须放弃村集体经济组织成员身份。按照生态移民政策的安置标准,分配每户5亩水浇地、80平方米以上住房、一宗宅基地和收储补偿费12万元左右。在退出产权的农户完成转让手续之后,为移民确权登记颁证,并确认其村集体经济组织成员身份。该案例的特点是打破了农村集体经济组织封闭的格局,在集体经济组织成员的进入和退出机制上,进行了大胆的探索。
未来集体经济的发展方向应是成员资格从封闭走向开放,从固化走向流动,而固化是为了更好地流动。在产权清晰的基础上,促进股权、地权和房权的流动,有进有出,增资扩股,从而使集体经济组织最终成为产权流转顺畅的现代企业组织。
  产权顺畅流转是集体产权改革最终的目标,但实现这一目标需要有一个转化和过渡阶段。集体产权是否流动和开放,何时流动和开放,取决于集体成员通过民主程序形成的共同意愿,而这又与各个地区经济发展的不同阶段、资源禀赋、社区文化、制度传承和地理位置等因素密切相关。我们对青岛市某区进行调研时发现,该区处于后工业化时代,农业的产值和就业份额都很低。但无论社区干部,还是普通村民,“集体”概念深深扎根在他们的心中,农民认同的是集体成员的公平理念,而不是股份企业的效率至上理念。这说明在集体土地和经营性资产的产权改革问题上要有耐心,要尊重群众的意愿,切忌疾风暴雨、一刀切的运动方式。
  (三) 农村集体产权“共同共有”或“按份共有”的所有权性质问题
  有的学者指出:“我看到有的省一级规范性文件中,将‘通过农村集体产权制度改革,把收益分配权落实到每个人头’,错误理解为‘将集体资产权分配到每个人头’,将农村集体经济产权制度改革理解为是把‘财产共同共有’改为‘按份共有’。这个理解是错的,因为无论共同共有,还是按份共有,都是共有经济,而不是集体经济。而共有经济的本质是私有经济,这就需要法律规范来进行严格规定、明确区分。”
  首先应明确,在马克思恩格斯的所有制理论下,集体所有制等同于全社会所有制,并不存在我们所理解的剥夺了个人所有权的合作社的集体所有制。此外,在马克思恩格斯的话题体系下,集体所有制与社会所有制、国家所有制的概念是相同的、交叉使用的。在社会主义国家的具体实践中,集体所有制是社会主义法系独有的概念,因此,无论用传统大陆法系物权法中的何种概念来解释“集体所有制”,都只是一种类比,不会完全准确。当初建立集体所有制时,也不是根据大陆法系资本主义法制中的任何一种制度来做模板。
  其次,按照宪法,劳动群众集体所有制与全民所有制都是社会主义公有制,但二者是有区别的。国家所有的资源和资产属于中华人民共和国公民共同所有,全民所有即国有,是大的公有制。而集体所有的资源和资产属于本集体成员集体所有,是一种本集体内部的小公有制。这种集体所有对于本集体之外的人或单位来说,具有排他性,边界非常清楚,类似私有制。
  最后,《物权法》第二编所有权的第五章标题是 “国家所有权、集体所有权、私人所有权”,第八章标题是“共有”。是否可以说,共有是在公有和私有之外的一种所有制形态?
对所有权进行转让、赠予等处置的权利是《民法》与《物权法》所规定的财产所有权人的处分权。处分权是所有权四项权能的核心,它通常只属于所有者。因此,以所有权为对象的集体资产或资源的处置权能为集体所有。《物权法》规定,按份共有人对共有的动产和不动产按照其份额享有所有权。我们认为,所有权属性的体现不在于是共同共有还是按份共有,关键是成员个体占有份额的最终处置权是属于个体还是属于成员集体。如果在集体经济组织中,共有作为一种特殊的占有形态,按份共有作为一种特殊的所有权的分割形式,按份共有的成员对其份额享有占有、使用和收益的权利,但按份共有的份额最终处置权仍归于集体,由集体成员通过民主程序最终决定,这样的按份共有应属于集体所有。
  在丹麦,大约1/3的住房属于集体所有。2001年笔者对丹麦一个住房协会成员伊瑞克(Erik)做了访谈。伊瑞克所住的一栋楼原属于私人,到1984年,房主决定出售他的房产,按照法律,他必须首先问居住的人是否愿意买。当时有21家房客,两家不愿意参加共同购买,就搬走了。另外有两户加入,一共21户入股,股份的大小按照公寓的面积和房屋的状况决定。每年开一次股东大会,由大会选出执行委员会(Steering Committee)及主席。股东协会有实施细则(Bylaw),对于股东的权利和义务都做了规定。协会雇有专业的会计。2002年的预算大头是换新的屋顶,要250万克朗,预算的大部分用于还贷款(他们有一个公寓是出租的,每年房租45000克朗,纳入预算)。伊瑞克每月付4000克朗的住房使用费。股东只有电费各付各的,其余都一起付。如有人离开,出售股份,买主要经执委会同意,把购买股份的钱缴给委员会,由委员会再返还给卖主。在这个案例中,伊瑞克强调说:“我购买了股份,有了居住权,但我并不拥有公寓的所有权,我们21个人集体拥有这栋住宅,不是个人所有权,而是集体所有权,如同奶农集体拥有奶厂一样。”(他的原话是:Notindividualownership,butcollectiveownership。)个人不能以自己居住的公寓作为抵押去贷款,其所付的住房使用费与股份成比例。
  西南某市在开展城乡统筹试验时,提出针对农村集体土地等资源和资产要向作为农村集体经济组织成员的农民“确实权、颁铁证”。关于征地补偿款,该市都采取“征谁补谁”的政策。但是,在分配征地补偿收入时,存在农户土地确权后颁发的承包经营权证失效的问题,一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款,其利益诉求得以实现。可见,成员个体占有份额的最终处置权还是属于成员从属的集体。
  (四) 农村集体经济组织的破产问题
  有的学者指出:“产权制度改革是不是将集体经济直接改成企业呢?公司在市场不仅获利,也要经受很大风险,倒闭、兼并、重组、破产也是常有的事,我们不能让农村集体经济实行产权制度改革后,过几年就面临破产,让农民‘下岗’,这可不行!”
  《物权法》第六十七条规定:“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产,投到企业的,由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”有的学者提出,将“农民集体”与“集体经济组织”在法律上进行区分,集体所有权人为“农民集体”,“农民集体”投资设立“集体经济组织”。“农民集体”只需以各种用益物权进行投资。经营失败的“集体经济组织”需以自己的全部财产——包括前述用益物权偿债,土地所有权不被波及。用益物权期限届满后,土地所有权基于弹力性恢复其完满状态, “农民集体”又可以设立各类用益物权,并再次向新的“集体经济组织”投资。我们认为,这种设计是具有可行性与可操作性的。村集体可以组建股份有限公司或其他法人类型的经济组织,法人以其财产(包括土地使用权)进行投资,从而使土地使用权自由流转;但同时,土地所有权固定在村集体身上不动。一旦法人投资失败,土地使用权可用于偿债,而不会危及土地所有权。而土地使用权都有期限限制,期限届满自动消亡,土地所有权恢复完整,从而避免农民彻底失地又缺失社会保障的问题。
  通过改革,农村集体经济组织的理事会相当于一个集体资产管理公司,其理事会是由成员组成的农民集体的代理。它在经营时应引入现代企业经营管理模式,如集体资产信托投资模式、职业经理人制度、独立审计制度、委托经营等。农村集体经济组织成为法人后,可以用集体拥有的资产或资源的各类用益物权与其他市场主体合作、合资,采取一企两制的方式。集体经济组织内部按照民主决策确定的原则管理和分配,外部按照市场规则,发展为多元化的混合所有制经济形式,成为一种多元化的混合型的市场经营主体。集体经济的这种嬗变将使它得以保持经济活力和市场竞争力。
  应该指出,发达地区的社区集体经济组织已吸取以往的经验教训,现在很少从事工商业投资,更多的是从事风险较小的租赁业、物业管理业等。要警惕中、西部地区的基层干部在有了一些集体收益后,盲目发展产业和兴建园区的行为。
  (五) 明晰产权、实现农民的选择权不是一蹴而就的事情
  有的学者指出产权是选择权,但要防止农民“被选择”。农民自己来选择产权的占有、使用、收益、转让等形式的可能性要取决于以下几个必要的条件:第一,农民要有一定的知情权。一般来说,一个人得到的信息越充分越准确,做出的决定就越符合自身的根本利益。但是现在农民得到的很多信息是不充分的,甚至是故意扭曲的。第二,农民的权利受到侵害时能够维权,有畅通的法律诉求渠道,低廉的打官司的成本。第三,政府不仅有能力维护社会公平正义,而且有意愿维护公平正义。从根本上讲,农民需要逐步培养自己的维权方式,促进基层民主制度的发育和健全。实践证明,保护产权、实现农民的选择权可能比明晰产权的任务更艰巨、更关键。
  同时必须指出,所有权的绝对性必须伴之以社会性和义务性。德国1919年的《魏玛宪法》中规定,“所有权同义务共存,其行使应符合公共福利”,“依据公共需要,可以收用、使用或限制财产权,但应予以相应的补偿”。世上没有绝对的权利,权利总是与义务相连,所有权亦是如此。

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