罗志恒|中国经济新局：共同富裕与联动改革

gecccn · 发表于 2021-10-25 09:41:34

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2021中国首席经济学家论坛暨第一届大湾区（黄埔）经济峰会于10月21日—22日在广州举行。本次论坛主题为“全球新秩序与中国新格局”。
10月21日下午，粤开证券研究院副院长罗志恒做了主旨发言，题目是《中国经济新局：共同富裕与联动改革》。以下是发言全文：

  今天我从中长期视角来探讨中国经济增长逻辑的变化，以及在这个变化过程中可能会推动的改革，从这两个角度来描绘中国未来的经济新局。在这个变化过程中，共同富裕有非常重要的地位，我们对改革的探讨也主要围绕共同富裕进行。
  我们可以明显地看到，前期一系列政策反映出中国经济增长的中长期逻辑正发生五大变化，包括：从速度到安全；从效率到公平；从先富到共富；从侧重资本到保护劳动；从房地产繁荣到科技和制造强国。其中，最重要的是从效率到公平以及从先富到共富的转变，这涉及到贫富分化和共同富裕问题。
  我们先看三个变化，然后再集中讲从效率到公平、先富到共富问题。
  首先，我们经济发展的中长期逻辑已从速度转向安全，集中表现在微观主体出现了明显的避险化趋势。比如，地方政府以前面临单一的GDP考核，现在面临多重目标考核，不仅有经济增长，而且还有环境保护、防范化解重大风险、脱贫攻坚、共同富裕、乡村振兴等，多目标意味着地方政府被问责的概率提高，每项工作都不能出事，对地方政府而言最理性的选择就是追求稳定，甚至在某种程度上采取一刀切方式贯彻执行，这就是今年供给收缩导致煤炭价格和其他资源品价格高涨的很重要的原因。其二，在经济下行期，以及在防止资本无序扩张的政策背景下，企业从过去的扩张模式逐步转到相对收缩状况，企业家的经济预期指数持续下降。其三，疫情让大家认识到，风险和不确定性无处不在，于是居民部门会减少消费，增加预防性储蓄避险，于是可以看到居民的边际消费倾向至今没有回到疫情前的水平。地方政府、企业部门和居民部门这种微观主体避险化的趋势强化了经济从速度到安全的转变。
  其二，中国经济还发生很大的一个变化，就是经济正从侧重资本到保护劳动的变化，这背后是资本和劳动生产要素的稀缺关系已经发生逆转。1978年改革开放之初，中国的劳动相对过剩，资本相对稀缺，当时的环境下，谁掌握了资本就能创造财富，所以各种制度，比如土地、社保及税制都是朝着有利于资本，而不是劳动的方向，比如整个税制结构是以生产型税收为主，而不是消费型税收为主，这导致的结果是，哪个地方有了资本，哪个地方就有了税，而不是哪个地方有了人口和消费就有了税。各个省份税收的占比并不是跟人口和消费相关，而是跟资本相关，自然的结果是地方政府招商引资优待资本，这都是当时的制度设计。现在，劳动年龄人口的绝对数和占比都在持续下降，资本不再那么稀缺，所以整个经济的逻辑也发生新的变化，经济政策从侧重资本到保护劳动的变化。
  其三，中国经济正从房地产繁荣转向科技和制造强国，表现为强力调控房地产以及支持科技创新发展。房地产贡献了GDP、财政税收，解决了就业，上下游带动诸多供应商，确实在整个经济中起着非常重要的作用，但是房地产的发展已积累起巨额债务，产生了房地产风险、财政、金融风险的交织。同时，房价大涨导致了贫富分化和社会焦虑，抑制了创新和消费，提高了制造业的要素成本。根据统计局相关数据测算，整个房地产行业包含经营性负债的显性债务大概在85万亿，有息负债在30万亿的水平，保守估计行业付息支出约占房地产行业营收的18%，整个经济的风险在上升。在中国朝着高质量发展和共同富裕的道路上，房地产繁荣要转变为科技和制造强国。
  我们现在来看中长期经济发展逻辑从效率到公平、从先富到共富的两个变化。从先富到共富，涉及到如何理解贫富分化以及共同富裕的问题。
  贫富分化有三个角度理解，第一是流量的居民收入问题，第二是存量的财富分配问题，第三是积累收入和获取财富能力的人力资本投资的差距问题，也就是基本公共服务均等化的问题。前段时间的政策，比如学区房整治，本质是阻断人力资本投资的代际差距的传递。
  首先从流量的角度，经过这些年脱贫攻坚的努力，居民收入的基尼系数在下降，但绝对水平0.465仍相对较高，在国际上比较，我们的基尼系数也相对偏高。同时我们的收入分配差距还体现在城乡、行业和区域之间的不均衡，城乡人均可支配收入比在2.56，高于国际上主流经济体的水平。其次，我们财富的基尼系数比收入的基尼系数更高，财富基尼系数约在0.7的水平。第三，收入分配和财富分配是结果，更重要的起点公平，我们来看下人力资本投资以及基本公共服务均等化的差距情况。我们先看这张图，全国31个省市区人均财政收入和人均财政支出的变异系数，可以得出两个基本判断：第一，人均财政支出变异系数低于人均财政收入的变异系数，说明中央对地方的转移支付是有效的，均衡了区域的差距；第二，目前的人均财政支出变异系数高于2008-2013年的水平。这是我们财政投入的总体区域差距情况，再看跟人力资本相关的教育和医疗的差距情况。可以看到，2012年之后，31个省市区的人均教育财政支出差距是明显拉大的，2014年以来人均医疗财政支出差异也在拉大。我们再来看下31个省市区的教育的师生比的差异情况。我们发现，31个省市区的小学生师生比的差异是在持续下降的，说明义务教育的公平性在持续提高；但高中教育师生比的差距在持续拉大。而我们要知道，广阔的中国尤其是中西部地区，很多人的学历止于高中，而31个省市区高中生的师生比的差距在持续拉大，在20年或30年之后我们的收入差距、财富差距谈何缩小呢？这是我们从收入、财富和基本公共服务均等化的三个角度来看贫富分化的情况。

  基于这样的贫富分化形势以及共同富裕的目标，未来可能会推动一系列改革和措施，我们从两个维度来谈，第一是针对重点人群，包括增加农民的财产性收入和促进农民工的市民化。第二是从财税改革角度看未来的税制变革如何去解决收入和财富的公平分配问题。从这两个维度出发，我们有几个基本结论：
  第一，未来的改革应该是联动的改革，单兵突进的改革目前看起来很难取得预期效果，推动共同富裕必须推动土地、社保、财政和国资联动改革。要推动共同富裕，就要提高中低收入人群尤其是农民的财产性收入，其中土地是农民财产性收入很重要的来源，这就要推动土地流转。土地在中国具有特殊的意义，其一，土地承载着粮食安全问题；其二，土地承载着农民社会保障的问题。土地流转又成为一个社保问题，我们知道中国的社保形势不容乐观，需要从一般公共预算调入资金弥补社保收支不足，这就降低了财政的统筹能力，于是社保问题转化为财政问题。财政当前又处在紧平衡状况，部分地方政府的日子很难过，不得不做大国资，进而调入一般公共预算去提高财政统筹能力。总之，要促进农民农村共同富裕，就要增加农民的财产性收入，就要推动土地流转，就要解决社保，解决社保就要解决财政问题，解决财政问题就要解决国资问题，所以说这是一个联动改革，症结在财政和社保。
  第二，当农民进城后，就要解决获取收入和积累财富的能力均等化问题，这就是农民工市民化的问题，要促进基本公共服务均等化。要建立起对省级政府统筹的医疗、教育、养老等基本公共服务均等化的考核机制，避免支出结构倾向城市、资本和基建，提高社会保障水平。渐进推动社保从实现省级统筹到全国统筹进程。农民进城为城市发展做出了贡献，但没有城市户籍就不能享受到同等待遇，就会存在人力资本投资的差异。这里的问题表面看是户籍问题，但实际上问题出在流动人口基本公共服务的事权与支出责任划分不清。如果不解决是由中央还是地方政府来提供流动人口的基本公共服务问题，不划分清楚事权和支出责任，不建立起相应的转移支付机制和考核机制，即转移支付随流动人口流动而流动，那地方政府则还会继续目前的行为状态：即只是欢迎劳动力而不是随迁家属，只是欢迎高技能劳动力，而不是低技能劳动力。
  第三，未来一系列的税制改革怎么推进去促进共同富裕？习总书记发表的《扎实推进共同富裕》财税改革做了一系列部署。我的理解和建议是要完善财税制度，发挥再分配的调节功能，鼓励慈善捐赠等三次分配，要尽快开征房地产税，完善个税制度，改革消费税，研究遗产税与赠与税，提高直接税比重。
  其一，房地产税的开征是大势所趋，节奏上可能超出大家的预期。文章原文提及“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作。”这预示着方向已经定了，地方政府就开始干吧。从理论的角度来讲，房地产税的开征是大势所趋，有四个原因。第一，任何一个税种，第一位的功能是筹集财政收入，尤其是在当下更为重要，经过房地产强力调控，土地市场遇冷，政府土地出让收入快速下行，尤其是以往对土地财政依赖度较高的地方，往后看要有新的税种弥补土地财政收入的不足，所以筹集财政收入需要房地产税。第二，房地产税能够调节房地产财富的公平分配。第三，房地产税有利于构建地方税体系。营改增之后地方政府缺乏主体税种，基本属于小税种，土地增值税、契税、城镇土地使用税等。未来要构建地方税体系，房地产税是很好的组成部分，因为房地产是不动产，地方政府可以非常清晰地知道当地居民拥有哪些房产，征多少税率比较合适。当地居民会根据当地的公共服务提供情况来选择用脚投票，能够很好实现居民与政府的良性互动。第四，中国未来税制改革的方向是要提高直接税的比重，而房地产税就是直接税。至于房地产税试点的城市选择问题，我想这些城市应该具备三个特点：一是房价上涨较快；二是税收征管能力相对较强；三是房产的产权较清晰。
  其二，遗产税离我们很遥远。《九五计划和2010年远景目标纲要》提出要逐步开征遗产税和赠与税、社保税以及利息所得税，但种种原因没有开征。从全球看，遗产税赠与税处于取消或下降的趋势，美国联邦政府层面一年遗产税征收在170亿美元水平，美国联邦政府的财政收入在3万亿美元，只占美国联邦财政收入0.5%的水平。美国州政府层面遗产税一年是四五十亿水平，而美国州政府的财政收入是1万亿，占比也就是0.5%。从全球看下来，遗产税逐步停征或者取消，原因有四点，其一，资本是流动的，开征之后资本就走了，在资本竞争格局下，开征风险比较大。第二，遗产税的开征会影响整个资产价格的波动，因为开征后，居民可能就不愿意再持有房产等财富。第三，要考虑到征管成本的问题。第四，有文化社会心理基础的问题，因为中国以家文化为主，父传子，子传孙，所以心理上可能难以接受遗产税。
  其三，个人所得税的改革未来要走向综合征收，同时下调最高边际税率，提高税收遵从度，通过宽税基、低税率做大纳税人规模，设置差异化的税率，鼓励科技创新、抑制娱乐行业畸高收入。第一，个人所得税制目前仍对资本比较优待。目前的个税已从分类征收转向了综合与分类相结合征收，但劳动和资本所得仍是分开的，未来要走向综合征收的个人税制，统一标准。第二，个人所得税最高边际税率偏高，现在是45%，美国不到40%。第三，可以设置差异化的税率，对于娱乐明星等一系列不符合社会主义主流价值观的高收入，应该采取比较高的税率，而对于科技和制造强国某些特定的群体或行业，可以适当适用低税率。
  大家可能觉得个税比较重，实际上中国的个税并不重，个人所得税一年也就是1万亿人民币的水平，占国家财政收入比重在7%左右，同时纳税人群占比在国际上偏低，这使得个税调节收入分配的能力大大下降。我们历次的个人所得税改革大家都在讨论要提高免征额，如果持续提高免征额，纳税人群的基数会越来越小。我们每次讨论个税非常容易走偏，真正要解决的是劳动和资本所得同等税率、纳税人基数过小、最高边际税率偏高、设置差异化税率的问题。
  其四，改革完善消费税，征收环节后移至销售，增加对新增奢侈品和高消费行为（如私人飞机、高级会所、高级酒店等）的征税。
  其五、鼓励慈善捐赠等三次分配行为，捐赠金额可直接税前扣除，降低慈善捐赠的税收扣除门槛。

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