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黄祖辉 李懿芸 马彦丽（《中国乡村发现》学术委员、中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、浙江大学中国农村发展研究院首席专家；河北经贸大学新农村发展研究中心主任；为河北经贸大学经济研究所教授） 一、引言
实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署。研究者认为，乡村振兴战略是从中国国情和当前经济社会发展的阶段性特征中，深入分析后得出的一个重大判断，是党对过去提出的重要农村战略的系统总结和升华，赋予了农村发展新内涵。乡村振兴需要从脱贫攻坚、稳粮增收保耕、农村经济发展、农业结构调整和农村社会治理等方面着手，并在政策执行上扬弃传统的农村发展观念。在阐释乡村振兴战略重大意义和主要内容的同时，学者们也针对当前中国农村经济社会发展存在的问题，提出落实乡村振兴战略时需要防范的错误倾向。乡村振兴不是“去小农化”、不是乡村过度产业化、不能盲目推进土地流转、不能消灭农民生活方式差异、不能轻视基层“三农”工作，应在坚持乡村和农民主体地位的基础上实现农业农村与现代化发展的有机结合。实施乡村振兴战略，要规避发展目标浪漫化、理想化倾向，规避振兴方式单一化和“一刀切”,规避体制机制改革工程化、政策支持盆景化倾向，着力推进广大农民在共商共建共治共享中有更多获得感，规避支持重点错乱化和推动“三农”配角化倾向。与上述担心政府在乡村振兴中的过度主导作用相呼应，一些学者呼吁重视农民的主体地位，发挥市场在资源配置中的决定性作用。认为推进乡村振兴战略，在制度层面上应以市场经济为基础，以彻底破除城乡二元结构为突破口，创新乡村振兴体制机制。叶兴庆(2018)认为，在城乡二元结构仍较为明显的背景下，要实现乡村振兴，必须牢牢把握农业农村优先发展和城乡融合发展两大原则，抓好“人、地、钱”三个关键，促进乡村人口和农业从业人员占比下降、结构优化，建立乡村振兴的用地保障机制，建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制。张强等(2018)认为，要实现乡村振兴，关键是要创造城乡要素双向流动、相互融通的新格局。郭晓鸣(2018)指出，乡村振兴的关键性战略路径是要全面深化改革，健全市场机制，强化城乡融合，坚持发展提升，推进适度规模经营等，以及推进乡村振兴战略还要防范过度行政化和过度形式化等潜在风险。
使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是中国特色社会主义市场经济发展的基本框架，已逐渐成为社会共识。但在如何理解“更好发挥政府作用”方面，国内还存在不同的看法。本文认为，政府和市场关系在本质上并非不同主体之间的关系，而是不同机制或制度设计之间的关系，两者构成经济社会最基本的治理结构。政府运行机制的主要优势在于通过科层体系的制度安排，既可以集中力量办大事，又能够通过内化机制，降低市场交易中的不确定性和交易成本，而市场运行机制的主要优势在于通过竞争体系的制度安排，提高竞争效率，并且降低科层体系下的组织控制成本。实际上，完善市场机制，正确处理政府和市场的关系一直是我国改革开放以来经济发展所坚持的方针。从党的“十四大”明确提出建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,到十八届三中全会提出让“市场在资源配置中起决定性作用”,“十九大”报告提出“完善产权制度和要素市场化配置”是经济体制改革的重点，十九届四中全会提出“坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”,到2020年4月9日中共中央、国务院提出“关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见”,都体现了走中国特色的社会主义道路，必须建构政府与市场相互协调的体制机制的思想。
本文基于对我国乡村振兴战略实施的实践观察，依据党的十九届四中全会关于“必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的制度架构，重点围绕乡村振兴中产业兴旺、生态宜居，以及农村集体经济制度的深化改革，就发挥市场在资源配置中的决定性作用以及更好发挥政府作用问题进行讨论。本文的基本论点是市场能否在资源配置中起决定性作用，取决于政府更好发挥作用。政府更好发挥作用不仅体现在对公共性事务的主导作用，而且也体现在政府为充分发挥市场制度的作用奠定基础。当前，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不仅需要政府转变职能，而且需要政府主导建构与市场制度相匹配的产权制度。在乡村振兴战略的实施中，处理好政府与市场的关系同样十分重要，既要发挥政府在顶层设计、政策引导，示范带动以及在公共投入和改革推动等方面的作用，又要充分发挥市场在要素配置、主体激活、产业竞争、效率增进等方面的作用。作为我国现代化发展战略重要组成部分，乡村振兴战略总体上由政府主导是无需置疑的，但这并不意味着乡村振兴战略的具体实施均要由政府来包办，而应有多方力量参与和多种机制协同，特别是让市场在资源配置中起决定性的作用。市场不仅要在产业发展中起决定性作用，而且也可在生态转化与环境治理，以及乡村集体经济改革发展中起重要作用。
二、乡村振兴中的“产业兴旺”必须发挥市场作用
在乡村振兴战略的产业发展和振兴中，政府主要发挥规划制定、政策引导和示范带动的作用，而产业的选择、要素的配置、主体的行为以及价格的形成等，应该由市场来发挥决定性作用。然而，从近些年乡村振兴战略实施的实践看，我国乡村产业发展的方方面面，似乎都是由各级政府在主导和推动，不仅产业规划是如此，而且产业项目的建设和投资，都是政府占主导。政府在乡村产业发展中的介入与杠杆作用大大超过了市场机制的作用，使得乡村产业的经营主体普遍形成依赖政府支持，而不是着眼市场竞争的行为。乡村各种类型的农业园区、农业综合体、家庭农场、合作社的发展都离不开政府的支持，尽管发展很快，但大多缺乏自我持续发展能力，并且还导致过度竞争和主体分化。这样的产业项目虽然能满足政府短期“政绩”的需求，但未必能适应消费需求和市场竞争，一旦政府支持减弱，就可能成为“僵尸”项目。
(一)政府介入过度会致使市场竞争无序和资源配置效率低下
以我国苹果产业为例。2017年，世界苹果总产量7621万吨，中国达4450万吨，生产和消费规模占世界比重均在50%以上；纵向来看，中国2007年的苹果产量是2734万吨，到2017年，产量增长了60%多11。产量增速过快与政府的产业政策干预紧密相关。我国传统的苹果主产区集中在渤海湾和西北地区的黄土高原地带，以陕西、山东、河北、甘肃、河南、山西和辽宁七省最多。近几年，随着贵州云南地区基础设施改善，加大了引种苹果招商引资力度，动辄发展几万亩以上的矮化苹果，产量增长非常迅猛。与此相对应的是苹果市场持续低迷。2018年，作为主产区的山东省某地区的普通苹果价格曾跌到八毛钱一公斤，农民入不敷出。另一个案例是在华北某省土地肥沃的平原县，政府通过大量补贴推广了2万多亩核桃，以每亩600元的价格连续补贴6年。但在2018年的盛果期，鲜核桃的价格却跌至大约1元/斤，而政府补贴到期，不少农民无利可图，只好砍树。如果按市场规律来运行，很难想象会出现如此大规模的一哄而上、一哄而下的现象，然而，由于政府不是市场主体，其在农业产业上的主导行为和作用替代了市场机制，市场就难以在资源配置中起决定性作用，以致竞争的过度、无序和资源的浪费就成为常态现象。
(二)政府干预过度会导致经营制度异化和主体行为扭曲
近年来，各级政府在培育新型农业经营主体方面出台不少支持政策，促进了家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的发展，改善了农业经营主体的结构。但值得关注的是，在新型农业经营主体的培育中，同样存在政府干预过度和市场作用弱化的问题，主要表现在政府政策惠及对象集中于所谓的“新型”主体，对普通农民惠及不够，导致了一些经营制度的异化和主体行为的扭曲，偏离市场取向。
以家庭农场为例，作为农业的基本经营制度，其基本特征就是自我雇佣与管理的家庭经营。家庭经营与企业经营的本质区别就是用工制度的不同，前者是自我雇佣，后者则是雇佣他人。在实践中，为了加快新型农业经营主体的培育，政府出台了一系列支持家庭农场的政策措施，家庭农场在我国得到迅速发展。但由于不能清晰辨别农业不同经营制度的区别，我国不少家庭农场背离了家庭经营的制度本质，异化为依靠雇工经营、效率低下、离不开政府贴补的企业型农场。经营制度的异化必然会导致经营主体的行为扭曲。由于这样的“家庭农场”离不开政府支持，也能够得到政府的支持，其行为取向必然是看政府，而不是看市场。同样的问题也出现在不少合作社、农业龙头企业、种粮大户、农业科技园区等主体上。农业经营主体行为的扭曲，折射的是市场对资源要素配置作用的弱化和政府对资源要素配置作用的强化，这显然与“必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”的经济体制的改革取向不相吻合。
在乡村产业发展和振兴过程中，要避免因政府过度介入而导致的市场功能弱化、经营制度异化和主体行为扭曲，关键是要准确把握党中央相关文件精神，坚定我国经济体制改革的方向，以激活市场、激活主体、激活要素为主线，深化农业供给侧结构性改革，探索在社会主义基本经济制度框架下“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的体制机制。具体而言，就是要构建政府、市场、行业协会“三位一体”的经济治理结构。从政府角度讲，建立这样的经济治理结构，一是转变政府职能，将相关职能赋予市场和行业组织；二是完善产权制度，也就是通过产权制度改革，向市场主体赋权赋责，实现要素市场化。
三、生态转化与环境治理也可发挥市场机制作用
在乡村振兴中，如何把乡村生态资源的优势转化为经济发展的优势，是深入践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的关键，是实现生态优先、绿色发展的核心要义。自然生态资源形态多样，既包括可视的青山绿水、海浪沙滩、冰天雪地、戈壁沙漠，又包括可感知的空气、气温等。优良的自然生态资源一方面是人类高品质生活不可或缺的资源，需求市场大，但另一方面，大多数的自然生态资源又具有消费排他难、价值度量难和空间流动难的特点，难以直接进入市场交易。因此，在乡村振兴实践中，既要探索如何保护好自然生态资源，又要通过转化机制的建构来实现其价值，二者同样重要。
(一)生态资源价值转化的市场路径
生态资源价值转化为经济社会价值的市场路径主要有两条，一是生态产业化(也可称作生态经济化)路径；二是产业生态化(也可称作经济生态化)路径。所谓生态产业化(或生态经济化),就是通过对生态资源的产权主体认定和市场价值评估，直接对生态资源进行市场交易。例如水权交易、碳汇交易、排污权交易等，都属于生态产业化(或生态经济化)的范畴。通过市场交易，既实现生态资源的经济社会价值，增强利益相关者对生态资源保护和科学利用的激励，同时又对人类起到对资源生态负向行为的约束作用。产业生态化(或经济生态化)则是针对难以通过生态产业化(或生态经济化)路径有效实现生态资源价值转化的生态资源的转化路径，主要通过嵌入生态或关联性产业的发展和市场化交易来实现其经济价值。例如通过与优良生态密切关联的高效生态农业、休闲旅游康养等产业的发展，实现产业的生态溢价。在经济社会进入全面小康社会和中等以上收入群体比例不断扩大的阶段，产业生态化(或经济生态化)具有很大的市场前景和空间。当前，我国正处在这样的发展阶段，我国区域辽阔，不同区域具有各自独特的资源生态和“绿水青山”优势，只要坚持和深化“绿水青山就是金山银山”的发展理念，充分发挥政府调控和市场转化的协同作用，加快资源生态产权制度和规制制度改革，就一定能在乡村振兴进程中实现生态优先并富民，绿色发展并兴旺的发展目标。
(二)乡村人居环境治理的市场路径
“生态宜居”是乡村振兴“二十字”方针的重要内容。乡村的“生态宜居”不仅取决于乡村的自然生态具有宜居性，而且还取决于村庄人居环境设施的建设要与宜居生态相匹配。因此，“生态宜居”本质上是自然生态与人居环境设施的相互交融，两者缺一不可。与“生态宜居”乡村相匹配的人居环境设施主要涉及村庄道路、垃圾与污水处理、村庄厕所以及村容村貌的设施建设，建设目的是改善乡村人居环境，使其成为宜居、宜业、宜游的美丽乡村。我国政府对乡村人居环境问题非常重视，不仅在2005年启动的新农村建设中就提出“村容整洁”的要求，在2017年乡村振兴战略中提出“生态宜居”的目标，而且2018年专门发布了《农村人居环境整治三年行动方案》,2021年中央“一号文件”中又提出大力实施乡村建设行动，并且启动实施农村人居环境整治提升五年行动计划。但在实践中，建设“生态宜居”的乡村仍然存在不少难点。一是投资主体不明。尽管政府在乡村人居环境设施建设方面进行了大量的投入，但投资建设主体仍不是很明确，难以确保投入的可持续性。二是管护主体和机制不明。社区公共性的人居环境设施在营运与管护方面缺乏明确的主体和有效的机制，进而在实践中普遍存在村庄公共环境设施使用效率不高等问题。
解决这些问题，首先要强化地方政府、村集体对乡村人居环境设施的资金投入与营运管护方面的作用。例如将乡村人居环境设施建设资金纳入地方财政年度预算，出资设立相关公益性岗位；又如，完善乡村公共事务治理体系，发挥村民自治功能，建立集体统筹领导、村民分工参与的村庄环境设施管护专人负责制度等。其次，也要发挥市场机制的作用。具体说来，从投资角度讲，可以考虑将再生资源利用与经营权赋予相关企业或公司，同时由企业或公司负责相关设施的建设与投入。从村庄环境管护角度讲，可以赋权农户从事与产业生态化有关的服务业，例如民宿、农家乐、乡村康养等产业，进而通过市场机制激励经营者对相关垃圾与污水处理、厕所整洁、道路设施以及村容村貌等人居环境进行改善与管护。
四、农村集体经济应成为政府很强与市场很活的微观主体
(一)中国特色社会主义基本经济制度与集体经济制度
党的“十八大”以来，中国特色社会主义基本经济制度的架构已经逐渐清晰化。概括起来，这一制度架构就是将政府和市场两种制度的优势在中国集成，以同时实现政府很强和市场很活，或者说要实现有为政府和有效市场的互补与协同。党的十九届四中全会的公报从治理体系现代化的角度，对中国特色社会主义基本经济制度的特点从所有制结构、要素分配结构以及政府和市场的关系等方面，又作了进一步的明确阐释，并且特别强调市场在资源配置中要起决定性作用，同时又要更好发挥政府作用。这样的制度体系建构，不仅涉及宏观层面的制度改革与完善，例如政府相关职能的转变与完善，以及作为市场制度基础的产权制度完善等，而且还涉及微观层面的组织与相关制度的改革与完善。我国农村集体经济制度的改革与完善就具有这样的使命。我国农村集体经济制度是一个集政治、经济与社会多种功能于一体的农村社区组织制度。新中国建立以来，与我国的经济体制变革相适应，我国农村集体经济制度经历了相应的演变，从与计划经济体制相适应的统一经营、统一分配的集体经济制度，逐渐演变为引入市场经济制度的统分结合、“三权分置”的集体经济制度。但是，从与政府与市场的匹配度或兼容度的角度看，目前我国农村集体经济的制度似乎是更与政府制度而不是与市场制度相匹配，仍然没能成为两者都匹配和兼容的微观主体。
国家对农村集体经济制度的改革取向是比较明确的。从中央的一系列相关文件精神看，基本的思路是巩固和完善农村集体资源资产“三权分置”这一中国特色的农村基本经营制度，既要赋予与保障农民更多财产权利，又要发展壮大村集体经济。赋予与保障农民更多财产权利不仅是要增加农民财产性收入，更重要的是要使农民真正成为市场主体，因为如果市场缺失主体，或者没有真正的市场主体，市场就不可能在资源配置中起决定性作用，市场很活或有效市场也就是一句空话。而强调要发展壮大村集体经济，并不单纯是基于经济上的目的，更重要的是现实中我国大多数农村集体经济是“经社”合一的组织，不仅有发展社区经济的职能，更有乡村社区社会管理的职能。换句话，村集体经济组织具有承担乡村基层治理、保持农村社会稳定等社会管理的职能。发展壮大村集体经济是中国特色政治与社会制度的内在要求，是更好发挥政府作用的需要，也是能否在农村使政府和市场两种制度优势得以集成的需要。
(二)我国农村集体经济制度发展难点与深化改革思路
实践中，尽管村集体已经赋予农民(集体成员)长久不变的土地承包经营权、宅基地的资格权及其房屋的使用权与继承权、集体经济收益与资源资产的股权等权益，但仍然存在农民土地承包权难以有偿交易，农民房屋不能买卖和农民股权难以对外交易等约束，这些约束一方面使得农村大量的资源资产不能进入市场和被激活，另一方面，也使农民难以真正成为能与其他经营主体平等竞争和权益充分的市场主体。与此同时，村集体经济尽管明确拥有集体土地、宅基地和其它集体资源的所有权，但是，实践中这些集体所有权却基本上是虚置的，绝大多数的村集体不仅没有因为拥有所有权而获得相应的收益，而且农村集体经济发展普遍缺乏内生动力与活力，大多需要依靠政府的项目支持或转移支付才能得以运行，发展壮大农村集体经济处在艰难境地。
如何使中国的农村集体经济与组织能成为适应中国特色社会主义“强政府与活市场”制度的微观主体?其思路既不是在赋予农民更多财产权利的过程中放弃农村集体的所有权，也不是在发展壮大集体经济的过程中收回赋予农民的财产权利。破解这一难题的思路关键，还是要探索适应中国特色社会主义制度特点的我国农村集体公有制的有效实现形式。可供选择的思路与路径，是在建立城乡一体的农民公共保障制度和农村集体“经社”适度分离与开放的基础上，赋予农村集体资源资产更完整的市场交易权，并且通过农民财产权益从身份权向契约权的转变，实现农民土地承包权、宅基地与农民住房、农民与集体股份等集体资源资产的市场化，做大农村集体经济这块“蛋糕”。同时，建构“农民集体共同所有”下的农村集体混合所有制度，合理切割集体与农民的利益，形成农村要素充分流动，农民与集体共赢和共同发展的体制机制。
五、结语
在乡村振兴中发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，关键是定位好政府的作用边界。公共领域是政府最主要的作用领域，在非公共领域中，政府主要应发挥顶层设计的作用，例如规划制定，政策指导，以及市场规制、示范引领等。至于产业发展及其资源配置则应让市场发挥主导作用。在中国现行制度架构下，发挥市场在资源配置中的主导或决定性作用，还需要政府推进两项关键性制度改革。一是推进政府相关职能转换的改革。例如逐步退出非公共领域或竞争性领域的投资、招商和服务购买，尤其要避免产业振兴中因地方政府过度介入而导致的市场失灵、市场主体行为扭曲和以区域行政单位为主体的地区间恶性竞争。此外，在政府职能转换的同时，还必须将相关职能赋权行业组织，使跨区域的行业组织能有职有权地发挥与市场机制相匹配、既防止政府干预过度，又避免市场竞争失序，进而产业有序协调发展的调控职能。二是深化以完善产权制度和要素市场化配置为重点的经济体制改革。发挥市场在资源配置中的决定性作用，不仅涉及政府相关职能的转换，而且还需要建构市场赖以发挥作用的体制机制，也就是要推进产权制度和要素市场化配置制度的改革。要素市场化配置是市场在资源配置中起决定性作用的主要标志，但要实现要素市场化配置，必然会涉及要素的产权制度安排问题。因此，完善产权制度的目的是要实现要素市场化配置，能够市场化的要素产权制度，是市场能否在资源配置中起决定性作用的制度基础或前提条件。在乡村振兴中，乡村要素的市场化配置是明显滞后和不充分的，要解决这一问题，关键在于深化农村集体经济与产权制度的改革。这项改革的关键难点在于，通过改革的深化，既实现作为市场主体的农民拥有更完整和充分的财产权利，又实现作为农村社区主体、社会与经济功能融为一体的村集体经济的不断发展壮大，使这一组织成为适应中国特色社会主义“强政府与活市场”制度的微观主体。而城乡一体社保制度的建立和农民权益从身份权向契约权的转变，以及在此基础上的集体与农民共同拥有的混合产权制度建构，也许是一条可供选择的思路。（来源：乡村发现转自：《农业经济问题》2021年第10期）
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