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黄文华（汝城县县财政局 ） 近年来，国家相继出台了一系列重大支农、强农、惠农政策，直接投向农村的财政资金规模和种类逐年增加，乡镇财政特别是乡镇财政的职能随着农村综合改革的不断深化、脱贫攻坚工程的持续实施、乡村振兴战略的强力推进及财政支农政策的逐步完善而发生了重大改变。各级财政部门在乡镇财政资金监督管理上逐年加大力度，围绕加强惠民惠农资金和重大项目资金等政策执行以及资金管理使用情况的专项监督检查，促进相关政策贯彻落实和资金安全、规范、有效使用，推动建立健全改善民生的长效机制，取得了明显成效。为进一步推进财政科学化精细化管理，更好地发挥乡镇财政职能作用，落实好中央各项民生政策，提高财政资金使用效益，我们抽调人员组成联合调研组，重点对乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机构队伍建设等进行调研剖析，提出了新形势下完善乡镇财政体制、充实乡镇财政职能的政策建议和保障措施，力争经过几年的努力，初步建立起“职责明晰、顺畅有序、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政管理体制和运行机制，把乡镇财政干部锻造成服务群众的联络员、资金安全的督查员、财务核算的监管员，发挥乡镇财政就地就近监管优势，确保财政性资金安全、规范、有效运行，为财政科学化精细化管理奠定坚实基础。
一、当前乡镇财政监管的现状及存在的问题
（一）我县乡镇财政的成立与发展
按照“一级政权、一级财政”的原则，我县于1984年成立了乡镇财政实体。当时确定职责及服务范围主要是：负责乡镇财政预决算编制、预算执行、预算调整和预算内外收支管理；负责本镇的农业税、农业特产税、教育事业附加、乡镇统筹费的征管，保证乡镇行政经费、教育经费的供给。2002年农村税费改革进一步规范了乡镇财政的收支和管理，将乡镇的非预算收入、支出全部纳入预算管理。乡镇财政收入和支出就只有预算一块，不再存在预算外和自筹资金部分。2005年，我县在全国率先进行“乡财县管乡用” 改革，其主要内容是“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管”，实现了乡镇财政的资金所有权、使用权与管理权、监督权相分离，规范了乡镇财政资金收支行为，严格了乡镇支出顺序，增强了乡镇财政保障能力。2015年，我县实施了“乡镇财政国库集中支付”改革，在不改变预算管理权、资金所有权、资金使用权和会计核算权的前提下，根据国库单一账户和资金直达的总要求，将乡镇视同县级预算单位实施国库集中支付改革。乡镇财政国库集中支付提高了乡镇财政公共保障能力和财政支出管理水平，确保了乡镇财政资金安全、高效、规范运行。
（二）乡镇财政机构和队伍建设情况
我县乡镇财政机构按照“一乡（镇）一所”设置，其机构性质为行政机构，实行“县乡共管、以县为主”的管理模式，县财政局具体负责乡镇财政人员配置和业务管理工作。全县乡镇财政所共有省定编制101个，其中行政编制68个，事业编制33个。截至2019年9月底，实有在编职工80人，其中公务员（含参公管理人员、占用行政编）61人，占76.25%，事业编人员29人，占23.75%；按年龄结构划分，30岁以下43人，占55%，30-45岁5人，占6%，45岁以上32人，占40%，呈明显的两极分化现象；按学历层次划分，第一学历本科以上学历的35人，占44%，大专文化程度的12人，占15%，高中、中专及以下文化程度的33人，占41%。
乡镇财政机构和队伍建设存在的主要问题：一是人员队伍不稳定。我县从2012年公开招开公务员以来，先后录用了70人，目前仍在乡镇财政所工作的仅剩40多人，流失率接近40%。一方面，很多新招录的公务员到基层工作不久，刚刚积累一点工作经验，就被上级机关抽调或者借用、考录，干部人才被上级“截留挪用”的现象比较普遍。乡镇基层年轻干部就像刚长出的韭菜，长一茬割一茬，成熟一个，挖走一个。另一方面，乡镇财政干部不但要承担本职的财政工作，同时还要承担乡镇政府日常中心工作，如脱贫攻坚结对帮扶，网格化服务等等，造成“上面千根线，下面一根针”的局面，乡镇财政干部疲于应付，无法安心工作，想方设法调离或到县直机关工作。二是综合素质有待提高，年龄较大的职工在参加工作时仅为专科及以下学历，而且后续深造的极少，队伍整体学历的“含金量”较低；而有些年轻公务员虽然学历较高，但处理乡村复杂问题的能力和经验不足。
（三）、乡镇财政监管存在的问题
当前乡镇财政监管工作实践中，主要存在以下六大问题，这也是未来乡镇财政法制化管理必须破解的命题所在。
一是监管意识不主动。一些乡镇财政干部主要精力放在财政资金的分配支付上，资金在使用和运行过程中的监管意识不够强，精细化管理还做得不够到位，在一定程度上存在“重资金分配，轻使用监管”的现象。同时，随着“乡财县管”“村账乡代理”“国库集中支付”等乡镇财政管理模式改革制度的实施，财政惠农补贴项目和资金量不断增加，乡镇财政所工作量不断增大，分散了乡镇财政干部开展财政资金就近就地监管精力，导致乡镇财政监管乏力。
二是监管责权未理顺。乡镇财政所的工作职责和义务未赋予相应监管的处理处罚职权，乡镇财政资金监管的内容、重点、环节和责任不够细化，监管缺乏执纪的刚性保障和业务主管部门的协同支持。一些专项资金的申报、实施、监督、验收等环节未要求基层乡镇财政部门参与，基层乡镇财政所对项目资金“看得见、管不着”，只能按程序拨款，责任风险大，影响乡镇财政人员对资金监管工作积极性的发挥。
三是资金信息不通达。乡镇财政资金信息上下级沟通不畅，乡镇财政所对部分资金尤其是业务主管部门管理资金来源性质不明，上下信息脱节，资金管理无章可寻，造成核算信息缺失。此外，还存在信息未达共享的问题。有媒体报道，某些地区如耕地地力保护补贴资金涉及核实种植面积，退耕还林补贴涉及核实还林面积，农村低保涉及核实农村符合低保标准的人员数量等资料信息，在乡镇财政所与主管部门之间未实现资源共享，导致乡镇财政监督管理职能缺位，一些项目资金游离于乡镇财政监督之外。
四是跟踪监管不到位。一是惠农补贴资金基础数据存在信息审核不严格、不完整、不真实等问题，甚至存在虚报冒领和“二次分配”的现象。如耕地地力保护补贴资金，粮食种植面积由各村组统计上报，农业主管部门根据村组上报面积检查核实，财政通过“一卡通”拨付补贴资金到农户。但从近年来监管部门的调查以及媒体报道来看，有些村组虚报粮食种植面积，套取国家财政资金，出现“种粮不补”或“没种有补”的问题。退耕还林补贴、农村低保、农村五保、优抚抚恤等财政补助性资金也在一定程度上存在类似问题。
五是农村征地拆迁资金监管存在“盲区”。大量村级征地拆迁资金直接拨付到村组，“村账乡代理”后，村民小组没有单独设置账户，庞大的征地拆迁款几十万甚至几百万资金拨付到私人存折上，脱离了乡镇财政监管，存在很大的资金安全隐患。
六是县级以上财政对乡镇财政所的检查监督力度不够深，严肃财经纪律、打击违规违纪行为方面还不够强。对发现的问题处理一般都较为宽松，导致财政监督权威性不高。
二、加强乡镇财政监管的措施、对策和建议
为加强财政资金监管，打造阳光财政，为政府当好家，理好财，推进财政科学化精细化管理，更好地发挥乡镇财政职能作用，落实好中央各项民生政策，使老百姓充分体会到党和国家的温暖，确保财政资金最大效益的发挥。现就加强乡镇财政资金监管工作提出如下措施、对策和建议。
（一）、明确乡镇财政资金监管工作目标
一是要将所有财政资金纳入监管范围。乡镇财政要将各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的集体经济收入等，全部纳入乡镇财政监管范围。包括：对人员和家庭的补助性资金,支农惠农的项目建设资金；乡镇财政本级安排资金，上级财政部门、主管部门下达到乡镇的资金。二是要提高财政资金使用绩效。做好预算执行工作，加快预算支出进度，促进资金及时足额拨付。提高资金项目的安全性，防止数据不实、虚假立项、骗取套取、挤占挪用财政资金等行为。推进资金使用的绩效评价工作，不断提高农民受益程度。
（二）进一步加强对补助性资金的监管
一是明确补助性资金监管工作的重点。财政补助性资金，是指以人口、耕地面积、粮食产量、牲畜头（只）数、购买行为等为分配依据，直接或间接补助到农民的财政资金。包括鼓励农民发展农业生产、增加农民收入、建立农村社会保障和支持农村教育、文化、卫生事业运转方面的财政补助资金。及时公开、公示补助政策和补助对象。乡镇财政要联系或配合有关站所、单位，及时公开各种补助政策，要把有关《公开信》和“一折通”（或一卡通）等及时发放到农户，确保农民群众的知情权。要联系或配合有关站所、单位，将村委会上报的补贴对象、补贴依据、补贴标准、补贴金额、联系电话等信息通过“村务公开栏”或“财务公开栏”进行公示，加强社会监督。认真核实补助信息。乡镇财政对公示中有举报、有反映的案例，要派人及时到当地核实真伪。对比较容易发生变化的在校学生人数、寄宿生生活补助人数、农村贫困家庭大学生补助人数、五保户供养人数、优抚对象人数、低保救助人数、农业保险补贴面积等，在向县级财政或主管部门汇总上报补贴名册前，乡镇财政要有重点地派人到现场进行清点抽查，并将抽查结果及时向上级财政和主管部门报告。切实将补助资金落实到户。要按照各项补助资金管理办法的规定，结合本地区实际情况，采取国库集中支付与“一折通”（或“一卡通”）相结合等有效的资金发放制度，保证补助资金及时、安全、便捷地落实到户，避免多卡发放，不得以任何理由克扣农民补贴资金。扎实做好补助信息的基础管理工作。乡镇财政要与有关站所一起，认真做好本乡镇范围内补助资金相关基础数据信息的收集、整理、分类、报告和建档等台账工作，适时对有关信息进行补充和更新，确保基础信息完整、真实、准确。二是协调做好上级安排补助性资金的监管。对于由上级财政或主管部门发放的补助性资金，上级财政部门应协调同级主管部门，及时向乡镇财政提供相关补助政策文件，并提出监管要求。乡镇财政根据上级财政的委托，做好监管工作。三是抽查审核单位经费预算。对于教育、卫生等按照生均、人均标准安排公用经费等支出的单位，乡镇财政要积极配合县级财政落实有关资金管理办法，加强对补助对象实有人数等情况的抽查，及时发现和纠正问题，并报告上级财政和主管部门。
（三）进一步严格项目资金监管
一是要把握项目资金监管的关键环节。项目资金是指用于改善农村生产生活条件、自然生态环境、教育、医疗、文化条件和基础设施项目建设的财政补助资金。严把项目申报关。乡镇财政要对项目申报的真实性、可行性进行实地察看，并向县级财政提出意见建议。做好项目公示。乡镇财政要对项目的实施范围、责任人和受益人等情况进行公示，鼓励农民参与，加强群众监督。跟踪项目实施。实地检查项目的开工建设和进展情况，定期或不定期向县级财政报告，按照县级财政委托，做好项目支出审核和资金拨付工作。及时评估验收。做好项目评估验收和档案管理工作，提出项目运转和维护管理建议等。二是要细化纳入乡镇财政预算管理的项目资金监管。细化预算编制。乡镇财政要按照部门预算编制要求，进一步细化项目预算编报，严格审核有关申报项目的真实性、可行性，对符合要求的项目纳入年度预算。加强预算执行管理。项目预算执行过程中，要确保资金及时拨付到位，并对项目实施进度进行跟踪管理。项目完成后要组织评审验收和绩效考核。完善“乡财县管”制度。县级财政部门要负责对乡镇纳入预算管理的项目进行审核把关，组织好资金拨付和跟踪监控工作。三是要协作监管项目建设资金。对于上级财政与主管部门共同支持或上级主管部门直接下达到本乡镇的资金，乡镇财政要建立与各专业站所、村委会的日常信息联络制度，及时掌握上级主管部门下达到各站所、村、组、农场、企业、合作社、专业协会等的项目资金信息，建立项目档案，及时纳入监管范围。要主动收集县级财政各业务股室下发的项目资金文件，了解下达到本乡镇范围内的项目资金，及时实施监管。要实地察看或抽查项目开工建设情况，检查资金使用情况，评估项目运行效果，并向上级有关部门报告。四是夯实项目建设资金的基础管理工作。乡镇财政要按照本乡镇的经济社会发展规划，搞好本乡镇范围内的农林水利、乡村道路、学校医院、集镇村庄、环境保护等项目库建设。对项目申报和项目安排提出合理化建议，避免随意申报和重复申报项目。对建设项目要进行公示，避免虚假立项、套取项目资金现象。对已完工项目要进行档案管理，跟踪项目效益。
（四）进一步规范乡镇本级、村级资金和财务的监管
一是要加强乡镇财政预算管理。要将税收收入、非税收入、上年结余资金等所有收入全部纳入预算管理，实行综合预算。要积极清理预算外收入，严格基金收入管理。要加强收入征管工作，对乡镇负责征收的财政收入，按照规定及时、足额缴入国库，严格执行“收支两条线”的规定，不得截留、坐支、挪用和私设“小金库”。要逐步完善乡镇基本支出定员定额管理，建立项目库管理制度。要及时报送预算，按规定程序报送人大批复，并强化预算执行管理。要进一步推进“乡财县管”改革，完善有关制度措施，严格乡镇财政支出和会计核算管理，加强县级财政对乡镇的监督检查。二是要健全乡村财务管理。要逐步建立乡村债务动态监控制度，及时、全面地掌握乡村债务变化情况，建立健全债务控制和化债工作规章制度。乡镇财政既要尊重村级组织资金安排使用的自主权，也要加强对村级组织财务的管理，积极探索村账乡代管等管理方式。要对上级部门补助村级组织的专项工作经费进行专账核算。要加强对乡村资产的管理，建立健全乡村资产购建、验收、保管、使用、处置等管理制度，做到资产实物管理和价值管理相统一。
（五）进一步加强指导和督促乡镇财政开展资金监管
一是加强工作指导。各级财政要加强组织领导，指导督促乡镇财政有效开展监管工作。明确乡镇财政监管工作的职责，加强工作指导。要加强与相关部门的协调，全面掌握其他部门下达到乡镇的各类资金的政策信息。要推进专项资金整合工作，研究对性质相同的资金进行适当归并和统筹使用，更好地调动和发挥基层政府和部门的积极性、主动性，提高财政资金使用效益。二是要建立信息通报和反馈机制。上级财政在有关资金和项目管理的文件中要明确规定乡镇财政的监管责任。要明确信息通报制度，将下达的资金管理办法和拨款文件等逐级抄送传达到乡镇财政，使其掌握开展监管工作所必需的信息。对于乡镇财政在监管工作中发现的问题和情况，要建立反馈渠道，逐级上报至负责资金和项目分配、管理的财政部门，以利于完善有关政策，规范财政管理。三是规范补助资金分配和管理。上级财政要规范有关补助资金分配办法，加强资金管理和对乡镇财政的政策指导。要根据乡镇财政反馈的实际情况，调整和完善有关专项资金管理办法，逐步实现资金分配与绩效考评挂钩。财政监督检查部门要积极参与乡镇财政资金监管工作，及时了解情况，反映问题，提出政策建议，配合开展好相关工作。四是建立健全监管工作监督管理机制。建立乡镇财政直接联系点制度，及时分析、研究监管工作中遇到的困难和问题，提出解决办法。建立财政资金监管工作日常考核制度和激励约束机制，对工作开展得好、监管工作成效明显、信息反馈及时的乡镇财政部门，予以表扬；对工作开展不力的，要强化责任追究，并责令整改。五是加强乡镇财政监管能力建设。健全乡镇财政职能，完善机构人员管理，选择作风正派、责任心强、业务素质高的干部充实到乡镇财政队伍中来。加强乡镇财政人员培训工作，制定培训规划，建立健全分级培训机制，逐步提高乡镇财政所人员法律法规意识。保障乡镇财政实施监管工作的必要经费，改善工作条件。六是发挥县级财政的作用。县级财政是强化乡镇财政资金监管工作的关键，是上级部门与乡镇财政间监管信息反馈交流的枢纽，担负着承上启下和横向协调的重要任务。县级财政要明确乡镇财政的具体监管范围，要量化、细化监管任务和责任。要把上级财政或主管部门下发的项目资金文件、制度办法、监管重点和具体要求等及时下发、抄送乡镇财政，以便其开展监管工作。
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