[治理策略] 欧阳静：乡镇干部的真实生存状态

欧阳静（江西财经大学财税与公共管理学院副教授）

乡镇工作通常被形象地描述为“上面千条线、下面一根针”，以体现其综合性、多样性和复杂性的特点。具体而言，乡镇干部所承担的事务不仅包括自上而下的上级任务（计划生育、综合治理、招商引资、新农村建设等），而且包括一些突发性的事件，如“非典”、禽流感、防洪、抗旱、抗雪灾等，更包括与农民生产、生活相关的，但又细如毛牛、五花八门的琐事。

而这些琐事在外人看来似乎无关紧要，但对于每一位诉求者而言却是“大事”。况且，基层老百姓历来就有诉求政府的合理性观念，即“有问题、有困难、找政府”的政治文化，而在“百姓事、无小事”的国家意识形态宣传中，基层政府也负有回应老百姓合理诉求的责任，负有把“小事”、把问题和矛盾解决在基层的责任。

基层政府因此需要做到“小事不出村、大事不出镇”。正如一些学者所说，如果基层治理中的小事解决好，老百姓就能在日常生活中感受到党和政府的关心和温暖，否则，就会日趋积累起“怨气”，一些“小事”就会拖成“大事”。（潘维：“当前‘国家治理’的核心任务，《人民论坛》2014年第13期）所以，乡镇干部在基层工作中的作用就类似于一根“针”，不仅要将上面的“千条线”穿起来，而且还要对乡村社会的“小事”进行“摆平理顺”。乡镇干部也因此被称为“多面手”、复合式人才。

既然乡镇干部在基层治理中发挥着重要作用，那他们的生存和工作状态如何？某杂志曾经针对基层干部群体做过调查，发现：基层干部普遍面临着诸如“晋升空间小”“工作条件差”“收入低”“干群互信缺乏”以及“能力危机”等问题，基层干部形象存在“被污名化”“被妖魔化”的情况，社会公众对这个群体存在广泛的误读和误解。（“基层干部被误读状况调查”，《人民论坛》2013年第6期〈上〉）这份调查虽然比较客观地反映了当前基层干部的一些真实生态，但其采取问卷和统计的方式直接呈现出的结论，并没有详细和鲜活的材料来说明。与此不同，本文采取质性研究的参与式访谈和观察法，来展示乡镇干部生态的真实图景。

一、收入情况

自实行阳光津贴制度以来，乡镇干部的基本收入主要由两大块构成，一是基本工资收入，二是津贴收入（基层公务员的基本收入构成中虽然也有下乡费、各种奖项收入等，但这块收入比较少，也不是很固定）。

表1根据中部某省D县2014年财政局的工资和津贴标准，列出了乡镇干部的基本收入结构，可以较真实地体现中部省份乡镇干部的基本收入情况。从表中可以看出，正科级干部一年基本收入约4.9万；副科级约为4.5万，科员约4.1万，办事员大概3.7万，新参加工作人员是3.5万左右。

（表1、2014年中部D县乡镇干部的收入构成）

如果我们结合工龄、学历等因素以及下乡补贴，奖项收入等其他一些体制内正常收入，乡镇干部的基本收入大致在4万元至7万元之间。也就是说，新参加工作的人员一年拿到手的收入约4万元。但对比县域的生活成本，比如现在县城的房价普遍是在每平米4000～5000元之间，那么乡镇干部的收入确实偏低。如果对比普通的务工者收入，比如我们访谈的农民工（水电工、泥工），他们一年的收入至少也有4万，多则6万左右。所以，对比社会总体收入水平，乡镇干部的收入还是偏低的。

二、在基层治理中所面临的组织困境

处于国家科层组织体系末端的乡镇政府具有以下四个特点。

一是“超额任务”。一般而言，国家所有的目标任务最终都要在乡镇一级落地，但在许多情况下，目标任务经过上级政府的“层层发包”“层层加码”之后，乡镇政府因此就要面临比预期目标任务多得多的超额任务。

二是“最小权力”。国家权力经过上级政府“层层分解”之后，到了最底端的乡镇政府所剩无几。比如乡镇政府没有合法使用强制力的权力，因此就难以治理那些不合作的“钉子户”。

三是“最少收益”。乡镇政府既没有自主的财政权力，也没有条件像上级政府那样通过城镇化建设获取自主财力。在经济欠发达地区的乡镇，财政资源就显得尤为匮乏，几乎只能依靠上级的转移支付。而在“项目制”下，许多专项资金是由县级职能部门负责发包和实施，乡镇只是配合和协调矛盾，几乎没有财政自主权。

四是“完全责任”。乡镇政府不仅要完成上级交办的所有目标任务，还要对目标任务执行的质量负完全责任。如果乡镇政府的某项目标任务没有完成，或者在执行过程中发生群体性冲突事件、越级上访或人员伤亡等恶性事件，那么上级政府将会采取“一票否决”的考核方式，对乡镇领导和干部进行政治惩罚。

                               
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基于乡镇政府的以上四个特点，乡镇干部因此处于“事多、权小、利少、责大”的组织和治理困境中，也就是乡镇干部经常所说的“权责利不对称”的问题。对于乡镇干部而言，最大的困境在于：在权责利不匹配的情况下，乡镇干部很难通过常规的方式来完成上级的任务或落实国家的政策。所以，无论是税费时代的“征收（税费、公粮）、计划生育”，还是后税费时代的征地，乡镇干部在实现这些目标任务的过程中几乎都运用了许多非常规甚至是非法的治理技术和强制手段，损害了干群之间的关系。

三、工作困境

在我们访谈时，经常能听到乡镇干部总是抱怨说：现在的工作很难做，说什么也没有人听，做什么也没人配合，乡镇政府一点权威也没有。

以下是D县一位乡镇干部的诉苦：

如果我们只要通过做思想工作、只要动下嘴皮子，老百姓就愿意配合，就愿意听从，那谁都不想去动粗、去打架。比如清除违章搭建工作，我们天天去说，没有用；如果强行清除，就容易发生冲突。冲突一发生，围观的民众不仅不会支持我们，反而骂我们。

                               
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总之，几乎没有人会指责老百姓违章搭建，而是指责我们。特别是，一旦被网络媒体报道，那么具体办事的干部首先会成为公众指责的对象，也很有可能因此掉了饭碗。你说，做这样的工作，我们怎么可能有积极性？我们只是完成上级交办的任务，也是为了维护公共秩序，并不想得罪人，不想和老百姓过不去。

这位乡镇干部的诉苦确实指出了当前乡镇政府所面临的另一个困境，即执法主体与执法客体之间不对等的困境。从理论逻辑上讲，我们都希望一个秩序井然、文明执法的环境，但在现实的逻辑里，往往存在着执法者对权力的滥用或者执法对象对规则的漠视，结果导致暴力执法和基层公共治理的无序。但在公共舆论中，我们往往更关注执法者对权力的滥用行为，而很少讨论执法对象对规则的漠视和对抗行为。事实上，在真实的秩序逻辑中，只有执法的主客体之间是平等和对等的关系，才可能有文明秩序的出现。目前，至少在基层社会中，许多民众确实越来越强调个人权利和个人利益，但同时却无视公共规则和公共秩序。

四、工作积极性来自哪里

综上所述，乡镇干部不仅收入低、地位低，而且处于“事多、权小、利少、责大”的组织困境中。那么，他们的积极性来自哪里？我们在调查中发现，基层领导总是抱怨下属工作不积极，人浮于事，说他们在推动工作时，主要依靠那些想进步的年轻人。以下是一位领导对干部工作积极性的看法：

我感觉现在的领导要求下级做事主要靠个人感情、依靠那些有盼头的年轻人。以前的公务员是拿工资、吃国家粮的，社会地位比较高，即使普通干部也都有自豪感。现在不同，普通干部没有了自豪感和优越感，缺乏工作积极性，而且总是在抱怨。

这位领导干部对普通干部的评价不仅反映出基层普通干部的工作状态和心态，而且也折射出当前乡镇干部工作的动力机制不足。

乡镇干部的工作动力，一是来自政治奖励，即干部晋升，乡镇运作因此主要依靠“有盼头的年轻人”。例如，我们调查发现，乡镇政府在推动中心工作时，一般会成立专门的工作小组，比如招商工作组、征地拆迁工作组、城镇建设工作组，而这些工作小组的成员一般是80、90后的年轻后备干部。我们在K县调查时发现，该县在2015年8月份的干部提拔中，将4个年轻的副镇长直接提拔为乡镇党委副书记，而这4个干部均是征地拆迁工作小组的副组长，因为表现好而获得“越位”提拔，（跨越了党委委员、常务副镇长的职位）。

二是主要依靠上下级之间的个人感情。正如这位领导所说，普通干部无论是与领导干部相比，还是与一般打工者相比，都找不到形成自我认同和自我满足的参照标准，在与这些人群的对比中，反而成为一个消极群体。所以，一旦没有晋升机会，领导只能依靠个人的私人感情（多关心、多体贴、说好话、帮助解决个人家庭或生活上的困难等），来调动这些干部的工作积极性。

正如开篇所说，乡镇干部是基层治理的主体，是乡镇政府运行的主要动力，在国家治理和基层社会治理中扮演着重要角色，发挥着基础性作用。因此，如何针对乡镇干部的生存状态、工作环境和工作积极性等问题，提出有建设的举措就显得很有意义，也很有必要。比如目前基层公务员的改革方案，会在一定程度上增加乡镇干部的收入，促进积极性的发挥。

但是，本文认为，首先最为关键的举措应该是上级政府和公众要给予乡镇干部更多的信任和理解，以重塑乡镇政府的权威和公信力，改善乡镇干部的公共形象。

其次要帮助乡镇干部走出“权小、利少、事多、责大”的组织困境，使乡镇干部既有能力应对自上而下的目标任务，又有积极性回应民众自下而上的各类“小事”。事实上，在“权小、利少、事多、责大”的组织困境中，乡镇干部只能围绕上级的中心工作，完成上级的硬指标，几乎不关注乡村社会的“小事”，乡镇干部离基层老百姓越来越远。

最后，乡镇政府不能仅仅建设成为规范化、标准化的科层组织，还应该与乡村社会和乡村工作的特点相适应。因为科层组织具有专业化、部门化的特点，而乡村社会和乡村治理问题具有综合性、复杂性和琐碎性的特点，农民的许多诉求往往不是某个专业部门能对接得了，而是需要依靠乡镇“多面手”的功能。此外，科层组织有繁文缛节、刻板僵化、相互推诿、自保自利、效率低下的毛病，这难以适应变迁中的乡村社会，更不能有效地回应基层老百姓的琐事。（来源：中央党校《中国党政干部论坛》杂志第20160106期）