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郑淋议 洪甘霖（浙江大学中国农村发展研究院） 罗箭飞（重庆财经职业学院） 一、引 言
新中国成立以来，农业农村经济的发展大致经历了一个迂回下降、螺旋上升的过程，农村各项制度也在变革中不断完善。就农业农村的发展变革而言，农村土地制度和农业经营制度，一直处于农村制度体系的中枢位置，两者共同构成中国农村基本经营制度。中国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，土地制度和经营制度的变革成为农业农村经济发展最为核心的制度变量。加快农村土地制度和农业经营制度联动改革，不断完善中国农村基本经营制度，对于提高中国制度化能力、实现农业农村现代化具有重要意义。
二、新中国成立以来农村基本经营制度的历史变迁
农村基本经营制度主要包括农村土地制度和农业经营制度两大项。新中国成立70年来，农村土地制度的改革并非独立完成，它是在与农业经营制度的动态匹配中联动推进的。大体而言，农村基本经营制度先后经历新中国成立初期的“农民所有、家庭经营”、改革开放前期的“集体所有、集体经营”到改革开放后期的“集体所有、均田承包、家庭经营”，再到现阶段的“集体所有、均田承包和多元经营”4个阶段（详见表1）。
2.1 新中国成立以来的农村土地制度
新中国成立初期《土地改革法》的颁布和实施，广大的农民群体第一次真正成为土地的主人。1956年出台的《高级农业生产合作社示范章程》明确要求，要“按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”。1978年，新中国历史上出现了第二次土地产权的归属变化，即由农民群体向农民集体的转变.1978年到1984年，出现第三次土地产权的归属变化，即集体所有权和承包经营权在集体和农户间的“两权分离”。第4次土地产权归属变化则发生在2014年，通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。在发生农地经营权流转的情况下，农地产权分属农民集体、承包农户和新的经营主体三个层次，承包农户的相关土地权能也大部分地转移到新的农业经营主体。由此，中国农地权利开始创造性地一分为三，即所有权、承包权和经营权在集体、农户和农地经营者之间的“三权分置”。
2.2 新中国成立以来的农业经营制度
20世纪50年代初的《土地改革法》客观上塑造了小农户家庭经营格局，高度分散的小农户小规模经营取代了适当集中的地主规模经营。1956年，农民合作社短期历经从互助组到初级社再到高级社的历史转变，并由高级社转身为人民公社，逐渐形成“三级所有，队为基础”的农业集体经营制度。农业集体经营制度一直持续到20世纪70年代末。肇始于农村的土地制度改革，正式宣告了长达20年左右的农业集体经营制度的破产，取而代之的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度。1999年宪法修正时，采纳了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的文本表述，并将其正式确立为农村基本经营制度。2013年中央一号文件强调，要“充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，同时“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，并明确指出可以通过“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”。
2.3 农村土地制度与农业经营制度变迁的关联性分析
回顾新中国以来农村基本经营制度变迁的基本历程，可以发现，农村土地制度和农业经营制度存在密不可分的关系。从两者的区别来看，前者表征为地权配置和土地利用问题，而后者体现为农业经营主体和农业经营活动问题。从两者的联系来看，它们在时间上虽非完全同步，但却在路径上紧密相关，农地产权分配方式决定了农业的生产经营模式，而农业的生产经营模式又反作用于农地产权制度。具体来看：
第一，在新中国成立初期，农村土地制度的制度供给略早于农业经营制度的制度供给，且在第一时期内具有相对的制度稳定性。自1950年《土地改革法》颁布实施之后，农户享有包括使用、收益和转让等完整意义上的土地产权，这种产权配置一直持续到高级社的到来。
第二，在农业集体化时期，农村土地制度和农业经营制度大体保持匹配，土地产权归属于农村集体，农业生产经营活动围绕农村集体展开，农户的剩余支配权上移到集体层次。
第三，在改革开放时期，农村土地制度和农业经营制度基本保持同步。自分田到户以来，土地产权逐渐由集体再次回归到农户手中，家庭经营的基础性地位重新得到肯定，所有权和承包经营权的“两权分离”塑造了以家庭经营为基础、统分结合的农业双层经营模式。
第四，在转型发展期，农村土地制度的制度供给略滞后于农业经营制度的制度供给。在改革开放后不久，土地流转便已发生。然而，“三权分置”制度一直到2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的颁布才初步确立，而体现其精神的《中华人民共和国农村土地承包法》于2018年刚完成修正，新修的《中华人民共和国土地管理法》也于2019年表决通过，农业生产经营模式的创新促进了农地产权制度的改革。
三、新中国成立以来农村基本经营制度的演变逻辑
新中国成立70年来，农村基本经营制度既遵循人口与土地关系（自然关系）、生存与发展关系（经济关系）以及政府与市场关系（社会关系）的大逻辑，又深受农村土地制度的“产权逻辑”和农业经营制度的“生产逻辑”的影响。
3.1 小逻辑：农村土地制度的演变逻辑回顾新中国成立以来农村土地制度的演变历程，从产权广度来看，可以发现存在两条清晰的逻辑线条。一是产权束经历了由“聚合”到“分离”的演进趋势。二是产权权能经历了从完整到残缺再到较为完整的回归过程心。
3.2 小逻辑：农村经营制度的演变逻辑新中国成立70年来，伴随着农业生产力的演进，农业经营制度大致呈现两条脉络分明的逻辑。一是经营主体经历由单一向多元的动态演变，出现分与合的历史特征。二是农业生产经营实现从“量变”到“质变”的更新迭代，实现了从依靠要素投入向依赖科技进步的历史转变。
3.3 大逻辑：农村基本经营制度的演变逻辑农村基本经营制度内部不仅有着“产权逻辑”和“生产逻辑”等小逻辑的相互交织，而且它还潜伏着更深层次的大逻辑，即农村基本经营制度一直深受自然关系、经济关系和社会关系三重逻辑的影响。首先，就自然关系而言，在人多地少的国情农情约束下，人地关系问题是农村基本经营制度变革的逻辑起点。其次，就经济关系而言，农民的生存与发展问题是农村基本经营制度变革的目标归宿。最后，就社会关系而言，处理好政府与市场关系是农村基本经营制度变革的行为准则。
四、现代化进程中农村基本经营制度的发展取向
农村基本经营制度是农村的基础性制度，关乎着农业农村经济的长远发展。基于新中国成立以来农村土地制度和农业经营制度的历史变迁和演变逻辑，本文认为，为深化农村基本经营制度变革，需推动土地规模化和服务规模化齐头并进，促进小农户和新型农业经营主体协调发展，实现家庭经营和多元经营相辅相成，发挥要素、组织和制度的作用，加强农村土地制度与农业经营制度联动改革的制度设计。
4.1 坚持“土地规模化+服务规模化”要素联动，发展多种形式的农业适度规模经营
农业适度规模经营是提高中国农业竞争力的关键，也是中国农业农村现代化的发展方向。农业适度规模经营，一面是土地的规模化，即要实现土地的连片规模经营；另一面是服务的规模化，即要发展农业生产性服务业。对于中国农业而言，土地的规模加上服务的规模正是当前乃至未来很长一段时间内农业适度规模经营的主攻方向。为此，发展多种形式的适度规模经营，需要坚持“土地规模化+服务规模化”要素联动，一方面，继续深化农地“三权分置”改革，完善农村土地流转制度，培育土地流转市场，提高土地资源的配置效率；另一方面，积极构建农业社会化服务体系，培育体系完整、功能多样、覆盖全面的现代化农业生产服务产业。
4.2 坚持“小农户+新型农业经营主体”组织联动，实现小农户与现代农业发展有机衔接
党的十九大报告指出，“要认清小农户家庭经营很长一段时间内是我国农业基本经营形态的国情农情，在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，完善针对小农户的扶持政策，把小农户引入现代农业发展轨道”。现阶段，专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体发展方兴未艾。不过，总体而言，新型农业经营主体仍然是新兴事物，不仅占比较低，而且对小农户的辐射作用有限。因此，为深化经营制度变革，需要坚持“小农户+新型农业经营主体”主体联动，一方面，大力培育新型农业经营主体，这既可以通过“小农”变“大农”的转型升级方式，也可以通过工商资本进入农村的外部引进方式；另一方面，重点解决好小农户与大市场的经济关系问题和小农户与大政府的集体行动问题，发挥好“大农”助“小农”的带动作用，实现小农户与现代农业发展有机衔接。
4.3 坚持“家庭经营+多元经营”制度联动，构建四化结合的新型农业经营体系
从全球范围来看，无论是人地关系紧张的日韩，还是资源禀赋优越的欧美，家庭都被证明是农业生产经营最为基本的组织形式。因此，为深化经营制度变革，需要坚持“家庭经营+多元经营”制度联动，一方面，夯实家庭经营的基础地位，切实保护小农户的土地承包权益，探索土地二轮承包期到期后再延长30年的具体办法，赋予小农户更加完整的土地承包经营权，实现农民土地承包经营权从债权意义向物权意义转变；另一方面，推动家庭经营制度、集体经营制度、合作经营制度、企业经营制度和产业化联合经营制度优势互补，构建集约化生产、专业化经营、组织化分工和社会化服务相结合的新型农业经营体系。
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