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[地方政策] 北京市印发《关于促进乡村民宿发展的指导意见》

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发表于 2020-1-6 09:23:52 | 显示全部楼层 |阅读模式

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  乡村民宿是指利用位于农村地区的居民自有住宅或其他合法建筑,结合本地人文环境、自然景观、生态资源及生产、生活方式,为旅游者提供住宿、餐饮服务的场所。
  为深入贯彻落实乡村振兴战略,根据《北京市旅游条例》及《北京市乡村振兴战略规划(2018-2022年)》和《中共北京市委 北京市人民政府关于落实农业农村优先发展 扎实推进乡村振兴战略实施的工作方案》(京发〔2019〕7号)的要求,促进本市乡村民宿持续健康发展,推动乡村旅游产业提质增效,加快形成农业农村发展新动能,特制定本指导意见。
  一、指导思想
  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,深入贯彻落实乡村振兴战略,立足首都城市战略定位,准确把握“大城市小农业”“大京郊小城区”的市情和乡村发展规律,充分发挥乡村民宿在建设美丽乡村,促进农民致富增收,带动乡村旅游产业提质升级的积极作用,努力构建“三产联动、多业融合”的民宿经济业态,实现乡村产业、人才、文化、生态、组织等方面的全面振兴,建设与国际一流的和谐宜居之都相匹配的美丽乡村。
  二、基本原则
  (一)规划引领,有序发展。严格遵守城乡规划、城乡建设等各项法律法规。各区根据区域特点、资源禀赋,因地制宜,编制各区乡村民宿发展规划,明确发展定位、空间布局、区域特色,在合法有序发展的前提下稳步推进,防止一哄而上、违规发展,努力打造规划清晰、布局合理、统筹协调的乡村民宿发展格局。
  (二)生态优先,绿色发展。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,注重生态保护,突出生态宜居,尤其是在水源保护区范围内,要按照相关法律、法规要求,处理好发展民宿与水环境保护的关系,引导农村进行景区化建设,提升乡村旅游服务设施建设水平,努力打造环境优美、生态和谐的乡村民宿发展格局。
  (三)业态融合,品质发展。突出独特的文化审美和乡情乡趣,深入挖掘京郊传统文化和乡俗风情,形成一批以文化、体育、娱乐、节庆活动为主题,与景区旅游、文化体验、农产品销售相结合的精品化、品牌化民宿,推进农村一二三产业融合发展,努力打造内涵丰富、特色鲜明的乡村民宿发展格局。
  (四)政府引导,市场主导。强化政府在政策扶持、公共服务、规范管理、环境营造等方面的作用,建立良好的推动乡村民宿发展的体制机制。突出农村集体土地所有权主体地位,发挥集体经济组织作用,尊重和遵循市场发展规律,强化市场在资源配置中的决定性作用,引导和支持由村集体经济组织统筹,农户和社会资本参与的乡村民宿经营建设,努力打造政府引导、市场主导、全社会参与的乡村民宿发展格局。
  (五)共建共享,以农为本。坚持以农民为收益主体,以农业农村为基础依托,尊重农民意愿,注重农民的全过程参与,调动农民的积极性、创造性和参与性,带动农民创业创新、就业增收,确保乡村民宿发展的成果能够为当地农民所享,努力打造扶农助农、惠农富农的乡村民宿发展格局。
  三、发展目标
  到2022年,实现全市乡村民宿从规模到质量的全面提升,力争在全市推出一批乡村精品民宿,打造一批乡村民宿特色乡镇,提升全市乡村民宿接待能力和服务水平。推动乡村民宿规划更加合理、发展更加有序、产品更加丰富、特色更加鲜明、服务更加规范、市场体系更加健全。
  四、设立条件
  (一)经营主体。乡村民宿经营主体包括个体工商户、农民专业合作社、农村集体经济组织和企业法人。鼓励有条件的农户利用自有宅基地和农民房屋经营乡村民宿。鼓励有实力的农民专业合作社、农村集体经济组织,具有专业化经营能力的企业法人通过投资、租赁等方式,参与乡村民宿的建设和运营。其中,通过农民专业合作社或者企业法人经营的,应当由村集体经济组织统一组织对外开展合作,并可以获取相应的收益作为集体经济收入。
  (二)经营用房。乡村民宿的经营用房应提供房屋产权证明,房屋应符合我市抗震设防要求、消防安全要求与节能要求。建筑结构应安全牢固,无安全隐患。在设计、修缮及改造时,建筑用地范围应保持不变,建筑面积、建筑高度应符合区域规划要求。乡村民宿的单体经营规模为经营用客房数不超过14间(套),建筑面积不超过800平方米。
  (三)生态环境。乡村民宿应综合考虑所在地环境容量和相关法律、法规要求,同步配套建设污水处理等设施,确保污水达标、规范排放。落实生活垃圾分类处理,配齐生活垃圾分类设备设施。全面消除经营区域违法户外广告设施及零星乱设摊,保持村容村貌整洁。房屋建筑风貌应与当地的村庄风貌、村庄环境景观相协调。加大村域内古树名木的保护力度,结合农村人居环境整治,拆违还绿,增加村庄绿量和美感。
  (四)公共安全。乡村民宿应根据《乡村民宿建筑消防安全基本要求》的规定,配置必要消防设施器材,落实日常消防安全制度,履行消防安全职责。遵守食品安全、卫生安全、治安安全、环境安全等法规要求,建立相应管理制度和应急预案。
  (五)从业人员。乡村民宿从业人员应持有合法身份证明或者务工证明,境外从业人员还应符合国家和本市有关规定。从业人员应取得健康证明后上岗,并进行年度健康体检和相关安全培训。
  (六)规范经营。乡村民宿经营者需依法办理营业执照、公共场所卫生许可证、食品经营许可证(如经营餐饮),并上墙公布。要求安装使用公安机关的信息采集系统,落实旅客住宿登记、访客登记等安全管理制度。有明码标价的收费标准、住客须知和安全提示,并提供真实准确的住宿、餐饮等信息。
  五、审批流程
  乡村民宿准入采取联合审核的方式,简化和优化证照办理手续。区乡村民宿发展工作小组对乡村民宿审批实行联合受理、联合审核、联合踏勘、一站式审批。
  (一)提交申请。由乡村民宿经营主体提出申请,由村集体经济组织进行初审并提出意见后提交乡镇政府。
  (二)乡镇审核。乡镇政府组织实地踏勘,对房屋的合法性、安全性、布局合理性等相关条件进行审核并签署意见,提交区乡村民宿发展工作小组。
  (三)证照办理。由区乡村民宿发展工作小组办公室会同各有关成员单位组成联合审核小组,对乡村民宿实行联合受理、联合踏勘、联合审核。审核同意后,各部门做好相关证照手续的办理或备案工作,不得设置其他前置条件。不符合条件的,一次性告知申请人。
  六、组织保障和监督管理
  创新乡村民宿管理体制,加强组织保障,建立市、区、镇(乡)三级工作机制。市级层面建立乡村民宿发展协调小组,负责宏观指导和政策引导,对乡村民宿管理过程中涉及的全局性、政策性问题进行协调,指导和督促各区落实各项管理制度。区级建立乡村民宿发展工作小组,负责拟定乡村民宿发展规划,制定推动乡村民宿发展的实施细则,完善和细化各类鼓励政策,加大政策集成。建立乡村民宿联合审核监管机制,加强对乡村民宿环境、卫生、消防、治安等方面事中事后监管。建立乡村民宿服务投诉和处理机制,各乡镇政府应明确相应机构,配备人员,落实好管辖区域内乡村民宿的审核申报、日常服务及属地监管责任。各区、镇(乡)、村要进一步规范用地管理,落实监管责任,坚决杜绝以租代售现象发生。
  七、保障措施
  (一)加强政策支持
  围绕乡村民宿基础设施建设、公共服务配套、卫生安全、治安消防管理等方面,制定促进乡村民宿发展的配套政策。按照固定资产投资现行政策,加大对乡村旅游发展涉及的瓶颈道路、绿化、停车场、观景平台等配套设施建设的支持力度。支持乡村民宿集中的行政村污水治理项目建设。
  (二)加强资金支持
  通过奖励、贴息等多种方式对乡村民宿建设发展给予扶持,充分调动农民群众、社会资本参与乡村民宿发展的积极性。设立乡村民宿奖励资金,对具有典型示范引领作用的民宿,经过评定后给予资金奖励。对乡村民宿投资建设、改造升级的贷款给予贴息。对推动地区乡村民宿发展起重要作用的行业组织,通过购买服务的方式给予扶持。通过“美丽乡村”建设,围绕高标准推动乡村民宿发展的聚集地,打造良好的农村人居环境和较为完善、配套的农村基础设施。统筹利用现有支农政策资金,以奖代补鼓励村集体、合作社盘活闲置农宅发展乡村民宿。
  (三)加强金融扶持
  积极探索用市场化手段为乡村民宿发展提供金融政策支持,充分利用市旅游资源交易平台、京郊旅游政策性保险平台、京郊旅游融资担保平台,解决乡村民宿后顾之忧及投融资等经营困难,鼓励乡村民宿做大做强。
  (四)加强服务引导
  制定《北京市乡村民宿标准及评定》地方标准,强化乡村民宿在文化传承、乡风乡韵、创意设计等方面要求,引导乡村民宿专业化、特色化、品质化发展。充分发挥行业协会和农民专业合作社的作用,加强乡村民宿信息共享、价格规范和行业自律。
  (五)加强人才培养
  开展乡村民宿培训,不断提升乡村民宿从业人员的岗位技能和服务水平。支持乡村民宿发展,并按分类培训项目标准,给予培训补贴。加大人才引进政策扶持力度,支持外出务工农民、高校毕业生等回乡进行乡村民宿创业,为乡村民宿持续健康发展提供人才保障。加大对乡村民宿招用本区农村劳动力和失业登记人员的支持力度,乡村民宿企业招用本区农村劳动力和登记失业人员,按规定签合同、缴纳保险、保工资的,享受岗位补贴和社会保险补贴。
  (六)加强宣传推广
  建立乡村民宿推广平台,通过举办北京乡村旅游节、乡村民宿主题展等形式,综合利用自媒体、网络、第三方平台等多种信息化手段,推广乡村民宿旅游产品及线路,培育乡村民宿品牌,发展和推广一批乡村民宿精品,建成一批有故事、有体验、有品味、有乡愁的文旅融合新业态,打造乡村民宿发展北京样本。
  附件:北京市乡村民宿发展协调小组职责分工
  按照《北京市关于促进乡村民宿发展的指导意见》的要求,北京市成立乡村民宿发展协调小组,负责乡村民宿发展的宏观指导和政策引导,统筹乡村民宿发展,强化产业布局和品质引领。
  北京市乡村民宿发展协调小组由市领导牵头,成员单位包括市文化和旅游局、市农业农村局、市发展改革委、市公安局、市财政局、市人力社保局、市规划自然资源委、市生态环境局、市住房城乡建设委、市城市管理委、市水务局、市卫生健康委、市市场监督管理局、市园林绿化局、市消防救援总队、国家税务总局北京市税务局等部门。工作小组下设办公室,办公室设在市文化和旅游局。各成员单位积极落实部门职责,促进乡村民宿健康有序发展。
  各成员单位工作职责如下:
  市文化和旅游局:承担本市促进乡村民宿发展协调小组办公室职责,做好各成员单位的协调对接工作,做好乡村民宿政策引导、标准制定、宣传推广等各项工作,并指导各区开展工作。
  市农业农村局:统筹协调农业农村资源,加大对农村集体经济组织的扶持力度,指导农村集体经济组织盘活闲置农宅发展乡村民宿。
  市发展改革委:按照市政府固定资产投资现行政策,支持乡村民宿发展重点地区的配套基础设施建设。
  市公安局:负责乡村民宿治安管理工作,指导属地分局开展备案审核工作,督促经营主体落实各项安全管理制度要求,加强乡村民宿日常治安管理和业务培训。
  市财政局:负责加强对乡村民宿发展的政策和资金扶持。
  市人力社保局:负责加大培训政策对乡村民宿的扶持力度,支持外出务工农民、高校毕业生等回乡进行民宿创业。
  市规划自然资源委:负责指导各区村庄规划编制工作,研究制定农村产业融合发展用地保障措施,指导乡村民宿落实城乡规划和权属审查工作。
  市生态环境局:负责加强对乡村民宿生态环境保护工作的监管和业务指导。
  市住房城乡建设委:负责乡村民宿建设的技术指导与服务。
  市城市管理委:负责推进农村生活垃圾治理及公共厕所达标改造。
  市水务局:负责制定乡村民宿生活污水处理设施和节水设施建设标准。
  市卫生健康委:负责指导各区开展公共场所卫生许可证的审批工作,督促各区做好乡村民宿卫生监督管理工作,开展卫生培训。
  市市场监督管理局:负责指导各区开展乡村民宿营业执照及食品经营许可证的办理服务工作,督促各区做好乡村民宿抽查检查和食品安全监督管理工作。
  市园林绿化局:负责指导、推进乡村民宿建设的绿化美化工作。
  市消防救援总队:负责指导各区做好乡村民宿消防监督管理工作,开展消防安全知识培训。
  国家税务总局北京市税务局:负责做好税收政策宣传贯彻工作,指导乡村民宿依法纳税。
  政策解读>>>>
  2019年,为深入贯彻落实乡村振兴战略,根据《北京市旅游条例》及《北京市乡村振兴战略规划(2018-2022年)》的要求,促进本市乡村民宿持续健康发展,推动京郊旅游产业提质增效,加快形成农业农村发展新动能,经市政府同意,由市文化和旅游局、市农业农村局、市公安局、市规划自然资源委、市住房城乡建设委、市卫生健康委、市市场监督管理局、市消防救援总队等单位联合印发《关于促进北京市乡村民宿发展的指导意见》(以下简称《意见》)。
《意见》在制定过程中紧扣乡村振兴战略的总体要求和北京城市总规划内涵特征,立足首都城市战略定位,准确把握“大城市小农业”“大京郊小城区”的市情和乡村发展规律,着力打造乡村民宿的“北京样本”。
《意见》明确了乡村民宿在乡村振兴战略中的重要作用,对制约乡村民宿发展的住宿经营合法性问题、审批监管问题等进行了重点研究,明确乡村民宿准入条件,优化审批流程,强化事中事后监管,加强政策支持引导,为乡村民宿的持续健康发展提供政策保障。《意见》的出台,将进一步发挥乡村民宿在带动乡村旅游产业提质升级,促进农民致富增收方面的积极作用,进一步促进乡村产业、人才、文化、生态、组织等方面的全面振兴。
《意见》出台的背景及重要意义
  我市乡村民宿起步于上世纪90年代的农家乐,经过20多年的发展,目前正处于规范发展及品质提升阶段。特别是近年来,以社会资本投资为主体的乡村精品民宿发展速度迅猛,带动我市乡村旅游逐步从以农家乐为主的民俗旅游向以乡村旅游特色业态和星级民俗旅游户为主体,以乡村精品民宿为引领的乡村休闲旅游发展。目前,我市星级民俗旅游户5595户,采摘篱园、休闲农庄、乡村酒店、山水人家、养生山居、生态渔家、国际驿站、民族风苑、葡萄酒庄等乡村旅游特色业态710家。以社会资本投资为主体的乡村精品民宿约500家,对接社会资本数十亿元,盘活闲置农宅三千余户。乡村民宿在助力实施乡村振兴战略方面的作用日趋凸显。
  实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代做好“三农”工作的总抓手。习近平总书记指出:“要坚持乡村全面振兴,抓重点、补短板、强弱项,实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴,推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。”2018年,市委市政府制定了《北京市乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,基本搭建了我市实施乡村振兴战略的“四梁八柱”,提出要充分利用“大京郊”的空间优势,“统筹农村和农业资源,以一二三产业融合为突破口,持续推进农业供给侧结构性改革和都市型现代农业转型升级,努力培育新产业、新业态、新动能,为首都提供丰富多样的休闲农业、乡村旅游和生态服务产品,使京郊农村成为产业兴旺、经济多元、利益共享、创新创业、宜居宜业的城市后花园”。
  乡村民宿是将农村闲置住宅和土地资源通过自营、合作社等方式有效整合利用,为旅游者提供住宿、餐饮、休闲娱乐、文化体验的乡村旅游新业态。乡村民宿在助力我市实施乡村振兴战略中优势明显。一是助力产业振兴。乡村民宿能带动农产品加工业、服务业、种植业、交通业等相关联产业的发展,并催生了乡村民宿设计、建设、融资、运营、培训、预订网络等多种服务业态,促进了游乐娱乐、度假、健康养老、体育、教育、生态农业等多种产业发展,促进农村一二三产业融合发展,实现产业兴旺。二是助力人才振兴。乡村民宿的发展对人才的需求迫切,包括民宿经营所需的管理人才、民宿管家等服务人员等,还带动当地农民、高校学生、退役军人等返乡创业创新等,促进培育新型职业农民,有效激活农村的创新活力。三是助力文化振兴。发展乡村民宿能深入挖掘农村当地传统建筑、农耕器具、民间技艺、民俗礼仪、风土人情等地域特色文化,以活态化的方式进行传承和创新,既产生可观的经济效益,又保护、传承和复兴了传统文化。四是助力生态振兴。乡村生态环境和乡村特色风貌是发展乡村旅游重要资源,发展乡村民宿,有利于践行“两山”理论,把生态环境优势转化为旅游经济优势,实现生态与经济互促共进、协同发展。五是助力组织振兴。发展乡村民宿有利于充分发挥农村基层党组织、集体经济组织作用,充分发挥政策、信息、资源优势,聚集各项优势力量,带领农民增收致富,确保乡村社会充满活力、安定有序。
  在这个大背景下,《意见》明确了将乡村民宿作为乡村振兴战略和美丽乡村建设的重要抓手,强化规范管理和政策引导,充分发挥乡村民宿在带动乡村旅游产业提质升级,促进农民致富增收方面的积极作用,进一步促进乡村产业、人才、文化、生态、组织等方面的全面振兴。
《意见》明确了乡村民宿发展的目标方向
《意见》明确提出我市乡村民宿发展的指导思想、基本原则和发展目标。要求聚焦“大城市小农业”、“大京郊小城区”的市情和乡村发展规律,以体制机制建设为重点,以惠农富农为目标,推动乡村民宿规划更加合理、发展更加有序、产品更加丰富、特色更加鲜明、服务更加规范、市场体系更加健全。
《意见》突出了规划引领、有序发展,生态优先、绿色发展,业态融合、品质发展,政府引导、市场主导,共建共享、以农为本的五项乡村民宿发展基本原则,强调了导向管理、方向引导,体现了乡村民宿的基本发展思路。一是规划为先。强调统筹优化布局,合法有序发展,突出差异性、特色化、多样化发展,防止大拆大建、千村一面和城市化翻版、简单化复制,防止违规发展,杜绝民宿小产权房和以租代售现象发生。二是生态优先。要求牢固树立“两山”理念,要严守乡村生态保护红线,把发展乡村民宿与保护乡村生态资源、修复生态环境有机融合起来,与美丽乡村建设、农村人居环境整治行动有机贯通起来。三是品质发展。要求深入挖掘京郊传统文化和乡俗风情,防止乡村民宿在设计、服务、功能上成为成为城市酒店的“克隆版”,成为农家乐的简单“翻新版”。坚持统筹兼顾,协调推进,加强产业融合发展。四是政府引导。强调政府重在公共服务和政策引导,突出发挥集体经济组织作用,引导和支持由村集体经济组织统筹,农户和社会资本参与的乡村民宿经营建设。五是以农为本。强调切实发挥农民在发展乡村民宿中的主体作用,充分调动广大农民的积极性、创造性和参与性,让农民合理分享发展乡村民宿的红利,带动农民创业创新、就业增收。
《意见》重点解决了乡村民宿合法住宿经营难题
《意见》重点对制约我市乡村民宿发展的难点问题,即合法住宿经营权问题,进行了重点研究和解决。
  2017年8月1日,《北京市旅游条例》出台,对民宿进行了概念界定,确立了住宅性质的房屋从事住宿经营的合法性。但在实际操作过程中,乡村民宿因民宅经营的性质,无法办理住宿业经营所须的公共场所卫生许可证、旅馆业特种行业许可证,因而不具备提供住宿的合法经营资质。
  针对此问题,《意见》对乡村民宿的概念进行了界定。认为乡村民宿是乡村旅游发展的一种新业态,其属于住宿业,同时有别于旅馆业。《意见》本着规范发展、确保安全的原则,对乡村民宿的管理模式进行了创新。要求卫生部门参照《公共场所卫生管理条例》为乡村民宿经营者办理公共场所卫生许可证。公安部门不将乡村民宿纳入旅馆业管理范围,对乡村民宿实施备案管理。同时,卫生、公安部门对乡村民宿加强事中事后监管,以确保乡村民宿卫生、治安安全。
《意见》还对乡村民宿的经营主体、经营用房、生态环境、公共安全、从业人员、规范经营等方面设立条件进行了明确。对乡村民宿的规模明确为“单体经营规模为经营用客房数不超过14间(套),建筑面积不超过800平方米。”同时明确“乡村民宿经营者需依法办理营业执照、公共场所卫生许可证、食品经营许可证(如经营餐饮),并上墙公布。要求安装使用公安机关的信息采集系统,落实旅客住宿登记、访客登记等安全管理制度”等规范经营要求。
《意见》创新体制机制建设,优化简化审批流程,强化事中事后监管
《意见》明确了简化和优化证照办理手续,明确由乡镇政府组织实地踏勘,区乡村民宿工作小组实行联合受理、联合踏勘、联合审核、一站式审批。这样既简化了审批流程,又能提高审批效率,各部门在审核过程中加强政策指导。
  针对乡村民宿涉及部门广、监管难度大等难点问题,《乡村民宿指导意见》明确实施分级管理,建立我市乡村民宿市、区、镇(乡)三级管理体制。市级层面建立乡村民宿发展协调小组,加强对乡村民宿的宏观指导和统筹规划。要求各相关区结合本地实际,建立乡村民宿发展工作小组,负责拟定乡村民宿发展规划,制定乡村民宿发展的实施细则,建立乡村民宿联合审批监管机制,加强对乡村民宿环境、卫生、消防、治安等方面事中事后监管。各乡镇政府负责日常服务及属地监管。机制强调层层落实,强化对乡村民宿日常监管及联合执法。
《意见》加强政策引导,激发乡村民宿发展活力
《意见》重点从政策支持、资金支持、金融扶持、服务引导、人才培养、宣传推广等六方面加强政策引导,建立健全政府、农村集体和农民、社会力量多元投入机制,激活乡村民宿发展活力。
  政策支持方面,《意见》坚持问题导向,有效解决乡村民宿发展基础设施建设和公共服务薄弱这一突出短板问题,着力提高乡村民宿的通达性、便捷性和舒适性。
  资金支持方面,《意见》明确通过奖励、贴息等多种方式,充分调动村集体经济组织、农民群众、社会资本参与乡村民宿发展的积极性,同时通过“美丽乡村”建设资金支持,高标准推动乡村民宿发展的聚集地建设。
  金融扶持方面,《意见》要求积极探索用市场化手段为乡村民宿发展提供金融政策支持,充分利用市旅游资源交易平台、京郊旅游政策性保险平台、京郊旅游融资担保平台,解决乡村民宿后顾之忧及投融资等经营困难,鼓励乡村民宿做大做强。
《意见》还提出,要加强服务引导,制定乡村民宿地方标准,强化乡村民宿在文化引领、乡村特色、品质发展方面的引领示范作用;加强人才培养,加大人才引进政策及培训力度,支持乡村民宿创业创新,为乡村民宿持续健康发展提供人才保障;加强宣传推广,培育乡村民宿品牌,发展和推广一批乡村民宿精品,建成一批有故事、有体验、有品味、有乡愁的文旅融合新业态,打造乡村民宿发展北京样本。

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