[治理策略] 徐勇:基层治理创新由个别性探索到体系化建构

徐勇（华中师范大学资深教授、政治学部部长，教育部首批文科“长江学者”特聘教授）

中国的改革从基层开始，从调动基层和人民群众积极性开始。改革开放以来，我国基层社会发生了深刻变化，基层治理在创新中不断改进和完善，表现为从个别性探索到体系化建构的特点和趋向。

改革开放以来，基层治理创新主要集中在三个地方：广东、四川和浙江三省。三个地方处于改革前沿，社会活跃、矛盾较多、地方领导的治理创新动力较强。十八大以来，浙江省的基层治理创新一骑绝尘，经验最多、影响力最大、贡献率最高，包括“新时代的枫桥经验”、“最多跑一次”、“三治融合”、“村民说事”“浦江经验”等。   

基层治理创新自上个世纪90年代开始，可以分两个时段，其内容有所不同：

第一阶段：民主导向型。围绕基层权力获得、运行和监督展开，包括村和乡直接选举、民主监督、民主恳谈、“四议两公开”等。

第二阶段：治理导向型。着眼于满足民众需求、解决社会矛盾的社会治理，包括“最多跑一次”、“三治融合”、“吹哨报到”、“接诉即办”等。

基层治理创新的自下而上路径：基层探索→地方经验→全国推广。

基层治理创新的上下互动路径：顶层设计→地方规划→基层实施。

2013年中共十八届三中全会提出国家治理体系与治理能力现代化的重大命题，基层治理作为国家治理的基础性部分，中央愈来愈重视顶层设计。2021年发布了“中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见”，对基层治理进行总体性部署，基层治理创新由个别性探索到体系化建构的转变。个别性探索容易碎片化，许多创新案例犹如夜空中的流星，闪耀一时，迅速消逝。只有体系，才具有全面性、系统性、稳定性和持续性。

一是对习近平总书记讲话精神的落实。习近平总书记2020年3月10日视察武汉时提出：“要着力完善城乡基层治理体系。这次疫情防控凸显了城乡社区的重要作用，也暴露出基层社会治理的短板和不足。要夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局。”2022年6月28日，习近平总书记在视察湖北省武汉时强调，“夯实城市治理基层基础”“着力完善城乡基层治理体系”成为湖北省主政者的必答题。

二是湖北省开展美好环境与幸福生活共同缔造的必然要求。2010年在广东云浮开展美好环境与和谐社会共同缔造活动，主要目标是“共谋共建共治共享”的社会治理创新。这一创新为福建厦门、辽宁沈阳和建设部所推行，一直延续到湖北省。湖北省于2022年省党代会报告提出：广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，以城乡社区为基本单元，以改善群众身边、房前屋后人居环境的实事小事为切入点，以建立和完善全覆盖的基层党组织为核心，以建构“纵向到底，横向到边，共建共治共享”的城乡社会治理体系为目标。美好环境与幸福生活共同缔造活动既解决了大量群众急难愁盼的问题，也面临着许多体制机制问题，为此，湖北省适时提出体制机制创新，并在全省试点。

湖北省全省推行的基层治理创新，是在中央关于加强基层治理体系和治理能力现代化背景下提出来的，强调通过深化共同缔造和体制机制创新，推进基层治理体系和治理能力现代化。

湖北省基层治理创新的重要特点是着力于体系建构。这一建构是基于中国式现代化的深刻把握，既反映了中国式基层治理体系和治理能力现代化的一般要求，也体现了湖北的探索和创新。

湖北探索的重要内容是双向共治，即“纵向到底，横向到边，共建共治共享”。这一体系的建构体现了中国式现代化导向，基层是国家与社会的结合部位，上接国家，下连社会，基层治理包括国家对基层的治理与基层社会的自我治理。“纵向到底”体现了国家通过对基层的治理，实现国家对社会的渗透和组织。其主要表现为政党领导和工作一直深入到社会最底部，以获得最广泛的群众基础；政府公共服务一直延伸到社会最底部，通过优质高效的公共服务获得广泛的社会认同。“横向到边”体现了社会的自我治理。在党建引领下以人民群众为治理主体，让每个人都作为治理主体存在于组织网络当中。“共建共治共享”体现了国家与社会的良性互动，这一体系的建构反映了现代化的取向。

“双向共治”的治理体系还反映了中华优秀传统文化的创造性转化。中国的基层治理是在中国式现代化进程中展开的，既反映了历史的延续性，又赋予崭新的时代内容。如“双向共治”强调“横向到边”，就注意到传统中国基层治理包含的国家与社会之间的“缓冲性”，充分挖掘社会内在的治理力量。

“双向共治”的治理体系是时代、实践和历史的产物。随着制度体系的建构，建构起相应的话语体系。如通过划小治理单元推进共同缔造，将“老死不相往来”的邻里关系变为“守望相助”的新型邻里关系，形成“邻睦”制度。

总体上说，通过建构体系，实现基层治理由“上面推动”到“组织发动”再到“体系自动”。这是书写基层治理体系和治理能力现代化的大文章。当下还只是开篇！（本文是作者2023年6月2日在浙江省湖州市召开的第四届当代中国治理前沿论坛——“中国式现代化的治理理论与实践”会议上的主题发言，经作者修订和补充。乡村发现转自：田野政治学 微信公众号）