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钱文荣（浙江大学求是特聘教授；浙江大学中国农村发展研究院院长；公共管理学院副院长、副书记） 党的二十届三中全会对新阶段全面推进城乡融合发展作出了全面部署，提出要“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。城乡融合发展就是要在城乡居民地位平等的基础上，实现各类生产要素在城乡间的双向流动和优化配置，实现产业融合发展和城乡居民对发展成果的共享，最终形成共同繁荣的城乡共同体。城乡人口的双向流动融合是实现城乡融合的重要基础，因为只有人口自由流动了，才能逐步消除二元结构下城乡劳动生产率之间的差距，从而推动农业农村现代化与工业化、城镇化的协调发展，实现城乡融合。
一、城乡人口双向流动融合是城乡融合发展的重要基础国经济结构转型和城乡融合发展的过程，在很大程度上就是通过农村人口流动实现工业化、城镇化和农业农村现代化的过程。城乡人口双向流动融合是城乡融合发展的重要基础。 （一）农村劳动力向城市流动和高质量就业是推动工业化持续转型升级的基本动力 城乡融合发展的过程，在一定程度上就是“以工促农”的过程，工业发展的速度和质量都会在其中发挥重要作用。在经济发展的初期，由于农村剩余劳动力的无限供给，工人工资不会随着工业部门的扩张而上涨，从而为工业化的快速推进创造良好条件。改革开放后，中国工业化的快速推进，在很大程度上就是得益于这种人口红利。而随着农村剩余劳动力转移的推进，工资成本的提高将持续倒逼产业结构转型升级。 中国农村劳动力的转移是以农民工进城的形式实现的。广大农民工不仅在工资待遇、社会福利等方面不能享受与城市户口人员同等的待遇，而且还承受着较差的工作环境、较长的劳动时间，整体就业质量较低。这种情况在大大降低企业用工成本的同时，也影响了农民工人力资本的提升。大量农民工进城，虽然提高了中国制造业尤其是劳动密集型产业的国际竞争力，但也导致了工业产业低端化与人力资本低端化的恶性循环，制约了经济结构的转型升级。 因此，推动进城劳动力融入城市并实现高质量就业，将成为中国工业化转型升级的重要驱动因素。 （二）进城人口高质量融入城市是促进城镇化从外延扩张向内涵式深度发展转型的重要基础 城乡融合发展的过程，也是“以城带乡”的过程，城镇化的质量必然影响城乡融合发展的质量，而人口流动状况是其中的重要影响因素。人口向城市流动的数量影响着城镇化速度；人口向城市流动的质量，即进城人口是否实现市民化从而在城市稳定地工作生活，影响着城镇化质量。 中国改革开放后的人口快速流动推动了城镇化的持续快速发展，人口城镇化水平从1978年的17.9%上升至2023年的66.2%。但是，由于城乡二元体制制约，大量进城农民无法融入城市，城镇化整体质量不高。据统计，2023年全国农民工总量达到2.98亿人。然而，截至2023年底，全国户籍人口城镇化率只有48.3%，比常住人口城镇化率低了17.9个百分点。城市规划和建设中未充分考虑广大农民工的需求，导致城市生活、商业、公用设施用地比例过低，道路、广场、绿化、体育等用地严重不足（郭志勇和顾乃华，2012），造成很多“城市病”。因此，推动进城农民市民化，促进城镇化从外延扩张向内涵深度发展转型，应成为下一阶段城乡融合发展的重点之一。 （三）城乡人口的双向流动融合是实现农业农村现代化的必由之路 城乡发展不平衡、农村发展不充分是中国当前社会主要矛盾的突出表现，农业农村现代化依然是城乡融合发展的短板。因此，农业农村现代化能否与工业化、城镇化协调推进，是实现城乡融合发展的关键。而城乡人口的双向流动融合，是推动中国农业农村现代化的必由之路。 农村人口进城并融入城市，可以有效减少乡村人口，改善乡村人地关系，从而推动农地流转和规模经营，为农业农村现代化创造条件。但农村人口持续向城市流动，也可能给农业农村现代化带来负面效应。由于城乡二元体制的存在，在刘易斯拐点到来后，城乡统一的劳动力市场并没有形成，中国人口和劳动力的流动长期表现为从农村到城市的单向流动，导致农村人才严重短缺。2005年党的十六届五中全会提出扎实稳步推进新农村建设，建立以工促农、以城带乡的长效机制后，各级政府逐渐重视人才的入乡工作，并取得一定效果，2012－2022年，全国返乡入乡创业人员累计达到1220万人。但目前中国的人口流动仍然以从农村到城市的单向流动为主，从城市到乡村的流动刚刚起步，还远远满足不了乡村振兴和城乡融合发展的需要。城乡公共服务和基础设施建设等方面差距依然较大。因此，通过体制机制创新推动城乡人口双向流动融合，是农业农村现代化和城乡融合发展的当务之急。
二、中国当前城乡人口流动融合的主要问题及其影响由于城乡二元体制的存在，中国城乡统一的劳动力市场一直未能形成，城乡人口双向流动融合面临诸多障碍。 首先，从农村流向城市的人口虽然数量巨大，但融入城市难。进城农民依然无法获得与城市户籍人口同等的公共服务和社会保障，看病难、子女上学难、获得住房难、家庭式迁移难等现实，导致进城农民难于真正融入城市。国家发展改革委联合中华全国总工会于2020年对全国14个省份的2.34万农民工开展的调查显示，仅有19.12%的受访者表示愿意将农村户口转为城镇户口，53.25%的受访者表示不愿意将农村户口转为城镇户口，27.62%的受访者不确定是否要将农村户口转为城镇户口（欧阳慧和李智，2023）。 其次，从城市流向农村的人口数量少，融入农村更难。农村教育、医疗、社保、环境与基础设施落后，产业结构单一，发展机会较为稀缺，很难吸引城市居民落户乡村；进城农民无法融入城市，就不敢放心、长期地流转出土地，也导致了入乡人才难以获得相应的土地资源；城乡隔绝的户籍制度、农村村民身份与集体经济组织成员身份合一的治理体系，则使得入乡外来人口很难真正融入农村。 人口从农村向城市长期的单向流动，造成了大量农村的“空心化”，农村社会经济发展人才严重短缺，农村整体经济水平、治理水平落后。《中国人口和就业统计年鉴2023》的数据显示，2022年中国农村60岁以上的人口比例达到了25.03%，显著高于城市17.10%的水平；中国农林牧渔行业就业人员中有93.1%是初中及以下文化程度，远高于全国平均数60.0%。这一现状导致中国农地流转困难，农业规模经营面临掣肘，耕地抛荒严重。根据2020年和2021年在全国346个代表性山区县的调查数据，有9.88%的耕地处于撂荒状态，26.64%的农户撂荒过耕地（王亚辉等，2024）。 综上所述，当前中国进城人口融入城市难，人口入乡渠道不畅，城乡人口双向流动融合依然任重而道远。这种状况严重影响了各种资源的优化配置，造成了部分农村地区发展的严重困境：人才短缺导致产业发展艰难，而产业缺失又反过来制约各类人才的入乡。因此，当前推动城乡融合发展的主要挑战在于如何通过体制机制创新，实现城乡人口的双向流动融合，打破人才、产业发展中的低水平均衡状态，实现良性发展。
三、以体制机制创新促进城乡人口的双向流动融合全面推进城乡人口的双向流动融合，需要进行系统的体制机制创新。 （一）以城乡一体化改革消除城乡地位不平等因素 城乡地位不平等是影响城乡人口双向流动融合最主要的制度性障碍。长期以来形成的城乡二元体制，造成了城乡居民地位的严重不平等。几十年的改革取得了重要成绩，但未从根本上改变城乡二元体制。迄今，财政预算、居民社会保障资源、医疗资源、基础教育资源等在城乡间的配置依然严重失衡，城乡居民劳动权利、土地财产权利等依然存在严重不平等。因此，迫切需要通过城乡一体化改革，全面消除城乡不平等因素，使城乡居民和各类经济主体都能享受公平的国民待遇，拥有平等的权利义务和发展机会，为懂农业、爱农村、有情怀、有能力的人才入乡创造良好条件。 （二）以土地制度改革保障进城农民在农村的财产权利 土地财产权利不清晰是农民“离乡”的主要障碍之一。目前，不少农民之所以不愿意进城落户，是因为担心进城后在农村的集体资产和土地权利得不到有效保障。党的二十届三中全会提出，要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。下一步改革，应坚持“不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，并通过立法方式对承包地和宅基地进行产权界定，切实保障进城农民的农地承包经营权和宅基地资格权，在此基础上鼓励和推动承包地经营权和宅基地使用权的有效流转。 （三）以基本公共服务制度改革推动进城农民获得与城市居民同等的权益 由于二元体制的长期存在，进城农民无法获得与城市居民同等的养老保障、医疗保障、就业服务、住房保障、随迁子女义务教育等公共服务。这种二元公共服务制度依然是制约进城农民融入城市的关键因素。因此，迫切需要加强城市基本公共服务制度改革，尽快实现党的二十届三中全会提出的“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，有效推动进城农民获得与城市户籍人口同等的权益。 （四）以农村治理体系创新促进外来入乡人口融入乡村 中国农村的治理体系相对封闭，外来入乡人口融入农村存在着严重的制度性障碍。《中华人民共和国村民委员会组织法》对于居住在本村但户籍不在本村的居民是否属于本村村民没有明确规定，但提高了非本村户籍居民在一定条件下可以参加选举。由于长期以来形成了以户籍为标准认定村民的观念和事实，绝大多数地方并不认可“常住”意义上的村民。因此，需要对农村治理体系进行创新，将农村居民的“经济身份”与“社会身份”分开。经济身份即集体经济组织成员的身份，按《中华人民共和国农村集体经济组织法》认定并享有相应的权利；社会身份即“村民”身份。在此基础上，明确外来入乡人口达到一定的条件（比如居住1年以上）即可认定为村民，并享有与农村户籍居民同等的权利，有效推动入乡人口融入乡村，从而真正实现城乡人口的双向流动融合。(来源：乡村发现转自:《中国农村观察》2024年第5期)
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