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王亚华（清华大学公共管理学院、中国农村研究院）臧良震（中国农业科学院农业经济与发展研究所）
进入21世纪以来，我国农业农村工作取得了长足进展，但是农村公共事务治理形势十分严峻，如农村人居环境恶化、生态环境退化、公共服务供给不足等。当前，国内的较多学者针对农村公共事务治理的问题进行了研究和探讨，总体来看，现有的研究主要集中在某些具体领域，如农村灌溉设施建设（蔡起华等，2017）、农村道路建设（王觅琪，2014）、农村环境治理（陈英楠，2006）、农村组织建设（杨光华，2014）及农村公共物品供给（齐秀琳等，2015）等。针对这些不同的领域，也有学者进一步对农村公共事务治理能力降低的影响因素进行了分析，并且涉及的影响因素较多，如村庄层面的村庄规模（Ｒicks，2016；蔡荣等，2014）、收入异质性（蔡起华等，2016）、村庄制度（Totin等，2014）、村级组织（Hoogesteger，2015）等，以及农户层面的社会资本（Hoogesteger，2013；许朗等，2015）、耕地面积（Chng，2014）、劳动力（高瑞等，2016）等多项因素。
尽管农村公共事务治理涉及到的领域较为广泛，并且影响因素也千差万别，但是从根源来看，农村公共事务治理能力减弱的实质可以归结为农村集体行动能力的下降（王亚华等，2017）。集体行动是指具有相互依赖关系的个体为了实现共同利益，通过协商等方式形成一致行动的过程（Olson，1965）。在1965年奥尔森出版的《集体行动的逻辑》一书中对集体行动逻辑进行了解释，他认为，由于集体利益是公共的，因此集体中的个体成员无论是否付出成本均可以分享利益，这导致集团内广泛存在“搭便车”现象，最终导致集体规模越大，为了实现共同利益而付诸行动的能力则相应的减弱（Olson，1965）。
对我国而言，我国农村集体行动出现的困境，与“大国小农”的基本国情农情密不可分。小农户是指以家庭为基本单位，集生产和消费于一体的农业微观主体（张红宇，2017）。根据《第三次全国农业普查主要数据公报》，截止到2016年，在全国2.07亿农业经营户中，小农户所占比例高达98.1%，小农户既是我国农业生产最基本的构成单位，也是我国农村公共事务治理的基础力量。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确了“产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕”的总要求。在“大国小农”这一背景下，如何有效地推动农户参与农村公共事务治理，尤其是解决当前农村公共物品供给不足的问题，是实现“治理有效”这一目标的关键所在。本文基于制度分析与发展（InstitutionalAnalysisandDevelopment，IAD）框架，探析我国小农户国情特征影响农村集体行动的内在机制。通过梳理小农户参与农村集体行动的历史演变，揭示小农户参与农村集体行动的逻辑，为乡村振兴战略的实施提供有价值的政策参考。
一、小农户参与农村集体行动的历史演化
自新中国成立以来，我国的小农户发展基本上经历了三个阶段的起伏变化，因此农村集体行动的变化也随之呈现出三个发展阶段。
第一阶段为1949年至1953年。1950年，中央政府人民委员会第八次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》，提出废除封建地主土地所有制，实行农民的土地所有制。截止到1952年年底，新老解放区的4.8亿农民获得了7亿多亩的土地所有权。1949年至1953年的土地革命，改变了我国传统的农村社会治理结构，传统的乡村社会长老统治的治理模式被废除，并同时废除了宗族公田。农村地区在党的领导下建立了新的社会关系，党政治理模式在农村地区逐步得到推广。在农民土地所有制实行的初期，农村生产等基础设施亟需完善，小农户具有共同的集体需求，以小农户为基本参与单位的农村集体行动初步形成。
第二阶段为1953年至1978年。这一阶段中，土地等生产资料归农民集体所有，在这个阶段经历了人民公社时期的从“一大二公”到“三级所有，队为基础”的探索，传统农村的社会经济结构被彻底打破。在这一阶段，由于农户不再拥有土地等重要生产资料，因此村级组织对资源具有绝对的控制权，因此能够有效的动员农户进行农业生产和基础设施建设，尤其是在农村公共物品供给方面，这一时期的体制展现了强大的组织动员能力。
第三阶段为1978年改革开放至今。当前中国小农户现状的形成主要归因于20世纪80年代前后我国农村经营体制的变化，家庭联产承包责任制的确立和实施，全国2亿多的农户家庭成为最基本的生产经营单位，原先450多万个最基础的农村经营核算单位被取消（苏星，2007）。在这一阶段，土地制度改革使农民拥有了土地承包经营权，小农户的生产活力得到激发，并成为当前我国最基本的生产经营单位。根据第三次全国农业资源清查报告，到2016年底，我国共有承包经营户2.28亿户，耕地面积13.6亿亩，平均每户耕地面积不足6亩。也正是由于从1978年开始家庭联产承包责任制的确立，政社开始分离，农村公共事务治理也逐步由村集体组织实施，农村集体行动能力趋向减弱。
农田水利灌溉设施是典型的农村公共事务，农田灌溉设施建设和维护的历史演变能够进一步呈现出小农户参与农村集体行动的角色变化。以我国的农田水利灌溉设施建设和维护为例，在20世纪50年代前后，在人民公社制度下，农村灌溉设施的建设和维护，主要由农村集体组织牵头动员和组织各家各户参与具体实践，奠定了新中国水利设施建设的基础。1978年实施改革开放之后，政社合一的人民公社制度废除，政府权力逐步从乡村中退出。虽然农村集体组织能够继续动员农户参与农村灌溉设施的建设和维护，但由于政府权力的退出，农村集体组织的动员能力相对较弱，小农户参与灌溉设施建设和维护的程度下降。2003年农村税费改革之后，“义务工”和“劳动积累工”制度取消，农村集体组织难以有效组织农户进行农田灌溉设施的建设和维护。从小农户参与农田灌溉设施的发展历程来看，我国农村灌溉集体行动的基本单元由最初的人民公社缩小到村庄，近年来进一步缩小到若干家农户甚至是单家农户。公共事务治理由集体合作转向个体化的趋势，说明我国农村灌溉集体行动能力全面下降。小农户参与农村灌溉集体行动的过程，实际上是以家庭为基础的众多小农户所构成社区，在政府的引导下自主选择参与集体行动的过程。在此过程之中，由于小农户的个体选择与集体选择的不一致，小农户“搭便车”现象普遍存在，由此导致了集体行动陷入困境（许朗等，2015）。
二、小农户特征与农村集体行动的逻辑关系
（一）资源禀赋与农村集体行动
“大国小农”是我国的基本国情农情，人均资源禀赋不足是我国小农户的基本特征。根据世界银行“世界发展指标数据库”，2014年世界人均可耕地面积为0.196公顷，澳大利亚和美国的人均耕地面积分别为2.002公顷和0.485公顷，而我国的人均可耕地面积仅为0.077公顷，我国的人均耕地面积远远落后全球平均水平和世界主要发达国家。即使与人口和面积与中国较为接近的印度相比，我国的人均可耕地面积也小于印度的0.121公顷。我国人均占有的耕地面积只有世界人均水平的40%，而人均占有的草地面积、林地面积和淡水资源量比上述水平还要低。由于我国农业人口比例占总人口比例较高且远高于发达国家，农民实际人均经营的耕地面积更是远远低于发达国家水平。由此可见，人均资源禀赋不足是我国小农户的首要特征。水土资源作为最基本的农业生产资料，对农村集体行动有着较为重要的影响作用。人均资源不足致使农业产业体系、生产体系和经营体系的构建面临资源约束，从多方面影响小农户参与农村集体行动的程度，尤其是对农业生产基本公共物品供给产生较大影响。
（二）耕地细碎化与农村集体行动
耕地细碎化进一步加剧了我国小农户的特性。耕地细碎化是指一个农户家庭持有多块不相邻且面积较小的耕地。耕地细碎化特征在东亚及中东欧地区较为普遍，对我国而言，尤其是在以家庭承包为基本生产经营制度的现实背景下，诸多外在因素导致农户因耕地细碎化而诱发的分层演化明显增强（叶春辉等，2008）。由于我国农村人口众多，通常基于公平性原则在村级范围内根据土地的肥瘦、远近等自然特性对耕地产权进行不断调整，使得耕地细碎化成为我国小农户的又一重要特性。耕地细碎化具有一定的复杂性和多样性，目前尚未有官方数据。若从人均耕地面积的角度来看，从1983年到2012年，我国的农村居民家庭人均经营耕地面积始终在1.93亩至2.34亩的范围内变化，户均经营耕地面积维持在8亩左右。若从耕地块数的角度来看，清华大学中国农村研究院开展的大规模农村调研结果显示，我国农户户均持有耕地大体在4至5块之间。这说明，耕地细碎化在我国长期存在且较为严重。通常来讲，耕地细碎化程度不同的小农户家庭通常表现出明显个体特征的行为偏好和需求偏好，其对农村生产类公共物品的需求也呈现出不同的偏好，导致耕地细碎化程度不同的小农户参与农村集体行动的积极性和方式选择也具有较大差异（吕晓等，2011）。
（三）农户分化与农村集体行动
随着我国城镇化的持续发展，农村劳动力不断外流，小农户的收入结构不断变化，并呈现出农业总收入在家庭总收入中所占比重持续下降的趋势，即呈现出“纯农户→兼业户→非农户”变化的演化特征。已有研究表明，若以农业总收入占家庭总收入的比例为80%以上和20%以下分别为纯农户和非农户，则从2003年至2016年，我国纯农户、兼业户和非农户所占的比例分别由11.18%、55.54%和33.28%转变为2.9%、73.89%和23.21%（张琛，2019）。伴随着劳动力的持续外流，农户自身收入产生了多元化特征，并且农户之间的收入差异也逐渐拉大，对农村集体行动的开展势必形成一定的影响。
三、IAD框架下的小农户与农村集体行动
（一）小农户参与农村集体行动的逻辑
IAD框架作为一般性的分析框架，能够用于系统化的分析各种制度安排中的主要变量，制度分析与发展框架主要包括行动舞台、相互作用模式、产出和对产出的评估（Ostrom，2005）。在小农户参与集体行动这个系统中，小农户是农村集体行动的参与主体，小农户的多重特性对农村集体行动产生重要的影响。
根据IAD框架，影响农村集体行动的外部因素可以归结为自然物质条件、经济社会属性和通用制度规则三个方面。这三类外部变量不断影响着由行动者和行动情景所构成的行动舞台，通过相互作用进而形成产出，产出再反馈影响外部因素，最终形成一个完整的作用系统。根据以上对小农户的特征进行分析可知，小农户的资源禀赋不足、耕地细碎化严重、农户分化现象严重等特征可归结为集体行动的三类外部变量中的某一类，并且具有交叉性。以小农户的耕地细碎化特征为例，一个小农户家庭所持有的耕地资源，既可能因地形等条件限制被分割为多块，又可能因产权分配公平性问题，持有多块在产权上被分割的地块；既存在自然细碎化特性，又存在产权细碎化特性，两者从集体行动外部变量中的自然物质条件和通用制度规则两个方面影响农村集体行动。总体而言，人均资源不足、耕地细碎化严重、农户分化等特征，在制度分析与发展框架的外部因素中可归属于不同的概念范畴，同时其自身也通过多种中介机制影响到农村集体行动。
（二）小农户特征对农村集体行动的影响
第一，耕地资源禀赋与农村集体行动。小农户的人均资源禀赋不足特性对农村集体行动产生的影响具有双重效应。一方面，该特性可能有利于农村集体行动的形成。人均资源禀赋不足，意味着小农户自身在进行农业生产时所需投入的数量更多，因此为了降低农业生产成本，小农户可能会通过参与集体行动的方式降低成本。如对于耕地资源较少的农户家庭，单个小农户进行道路、灌溉设施等基础设施建设和维护方面所需投入的成本较高，小农户可以通过参与集体行动的方式降低农业生产总成本。另一方面，该特性也能够对农村集体行动产生负向影响作用。小农户的人均资源禀赋不足，意味着一定区域范围内的农户数量较多，根据奥尔森的观点，集体行动规模越大，参与集体行动的成员越难以达成集体行动。如在农田灌溉设施维护方面，区域范围内的小农户数量越多，有关用水分配制度、灌溉维护制度、交费制度等方面难以达成一致并形成统一的制度规则，使得集体行动难以形成。此外，资源禀赋不足这一特性还通过其它中介机制影响着农村集体行动的形成。如小农户由于受资源禀赋条件的限制，难以获取较高的收入，我国城乡之间的二元结构特征促使小农户不断由农村地区向城市地区转移，导致农村空心化现象严重，劳动力外流导致小农户的村庄归属感减弱、农村社会资本减弱、农村领导能力下降，最终导致农村集体行动难以开展（Wang等，2016；高瑞等，2016）。
第二，耕地细碎化与农村集体行动。小农户的耕地细碎化特性也从正反两个方面影响农村集体行动。在负向影响方面，我国小农户所特有的耕地细碎化特征直接降低了农村集体行动的能力，即农户家庭耕地单块面积越小、地块数越多，小农户参与集体行动的程度越差，即耕地细碎化对小农户参与集体行动具有负向影响影响作用（Zang等，2019）。此外，小农户的耕地细碎化特性还从多方面影响到农村集体行动的形成，如耕地细碎化降低了小农户对农业生产的依赖性、加大农户参与农村集体行动的压力、增加不同小农户之间的分歧等多种方式减弱农村集体行动能力（Manjunatha等，2013）。在正向影响方面，小农户的耕地细碎化也可能会间接增强集体行动的能力，其机制是通过土地流转这一行为产生影响。小农户的耕地细碎化特性通常会促成土地流转行为，依靠种植业的农户其农业生产经营规模增大，土地转入农户对农业生产依赖性的增强将促使农户参与农村集体行动（Sharaunga等，2017）。此外，从村级层面来看，土地流转将致使从事农业生产的农户家庭数量减少，合作规模的减少也将有利于农村集体行动。
第三，农户分化与农村集体行动。农户分化特性对农村集体行动所产生的影响也具有双重性。一方面，农户分化意味着部分小农户的收入水平有所提高，较高的收入水平有利于农村集体行动的开展。如在农村道路建设或农田灌溉设施的建设和维护过程中，需要投入相应的资金以进行维护，如果家庭收入水平更高，更有利于推动小农户参与农村集体行动。另一方面，农户分化，也同时说明小农户对农业生产的依赖程度有所下降，在农户由纯农户向兼业户和非农户转变的过程中，农业收入占家庭总收入的比重下降，农户在参与农业生产相关的集体行动之时则参与程度可能有所降低。除此之外，小农户收入的多元化特性，也在一定程度上说明农村社区的纯农户与兼业户和非农户之间存在一定的收入差距，收入差距拉大也会在一定程度上阻碍集体行动的形成。
第四，小农户特征影响农村集体行动的效应。虽然小农户的不同特性对农村集体行动产生的影响具有正负两个方面，但是总体来看，当前小农户的特性对我国农村集体行动的影响表现出显著的负向影响效应。例如，笔者所在课题组运用全国3895户样本农户进行分析后发现，小农户特性中的耕地细碎化这一特性直接降低了农村集体行动能力（Zang等，2019），此外，通过研究内在影响机制发现，虽然耕地细碎化可以通过土地流转形成规模经营进而促成农村集体行动，但是耕地细碎化现象的长期存在，导致绝大部分农户对农业生产的依赖性较弱、与农业生产相关的公共物品的使用或管护制度规则难以形成、农户在农业生产中面临着更大的经济压力，这几项中介因素对农村集体行动均产生负向影响作用。上述多项负向作用的叠加，远远超过了耕地细碎化对农村集体行动所带来的正向效应，由此导致实践中广泛存在的农村集体行动能力不足的现象。此外，较多学者也进一步证实了当前我国农村地区的资源禀赋（蔡晶晶，2012）、农户分化（蔡荣等，2014）等小农户特性对农村集体行动的负向影响。总而言之，当前我国“大国小农”这一国情农情从总体上阻碍了我国农村集体行动的开展，通过对上述文献研究结果进行梳理，构建以下小农户不同特性影响农村集体行动的机制图。
四、小农户参与农村集体行动的变迁趋势
“大国小农”作为我国的基本国情农情，在未来较长一段时期内不可能改变。当前，虽然我国小农户的诸多特性在总体上影响到农村集体行动的形成，但是从发展的角度来看，一些因素的强化将有助于促成未来小农户参与农村集体行动的程度和意愿。
第一，土地产权制度的稳定有利于农村集体行动的开展。土地是小农户从事农业生产的最基本的生产资料，也是农民获取农业收入的主要来源，稳定的土地产权制度，有利于农业生产的顺利开展，更有利于农业生产领域集体行动的形成。现有的实证研究指出，稳定的土地产权制度有利于促成农村集体行动的成功，并且稳定的产权制度有利于减弱小农户特性中耕地细碎化这一特性对农村集体行动的负向影响作用（Zang等，2019）。党的十九大报告中明确指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，这为未来我国农业的稳定生产提供了制度基础，也为我国农村集体行动的开展奠定了制度性保障，将有力增进现代农业发展相关的集体行动。
第二，农业生产经营方式的创新有助于农村集体行动能力的提高。土地的产权细碎化问题是影响农村集体行动的一项重要因素，从地块面积的角度来看，农业生产过程中面积较小的地块通常存在规模不经济的问题，即农业生产成本较高且农业规模经营难以实现。从2004年起，连续出台的中央“一号文件”均对“健全农业社会化服务体系”提出新的要求，在农业社会化服务方面，国内较多农村地区开展了土地股份合作社、托管代耕、农机联合、农业社会化服务等多种农业生产经营方式，这些经营方式在较大程度上提高了土地规模经营效率，在较大程度上解决了小农户由于人均资源禀赋不足而导致效率下降这一缺陷。因此，通过多种农业生产经营方式的开展，其目的在于提高农业生产效率、实现农业规模经营（Lu等，2018），多种农业生产经营方式的开展，有利于克服小农户耕地细碎化这一特性对农村集体行动的阻碍作用。
第三，土地流转加速了农村集体行动的形成。小农户最显著的特征是人均资源禀赋不足，伴随着我国农村土地流转的加速，小农户的资源禀赋程度将不断提高，农业规模经营逐步提高，这会导致农村集体行动能力有所增强，尤其是在农村公共物品供给领域，小农户参与农村集体行动的能力将逐步提高。根据原农业部的统计，截止到2016年我国土地经营权流转面积为4.7亿亩，占整个二轮承包面积的35.1%，流转出自家承包地的农户数量占总农户数量的30.1%，即2.3亿农户中有7000多万农户进行了土地流转。若从另一角度来看，即有69.9%的农户家庭和64.9%的耕地尚未参与到土地流转中，未来我国土地流转市场具有较大的潜力。未来农业规模经营的开展，有助于我国农村集体行动的形成。
第四，收入水平的逐步提高有助于提升农村集体行动能力。我国小农户分化的演化逻辑可以归纳为两个方面：制度政策放活和农业转型发展驱动。在制度政策方面，主要是劳动力政策的变化起到支配作用，即国家对农村劳动力要素由1980年代初期的严格管控，到1990年代初期制度政策的放活，再到21世纪国家取消对农村劳动力流动的限制，制度政策由限制到放活再到逐步完善，逐步促进我国小农户的持续分化（张琛等，2019）。在农业转型发展驱动方面，农业现代化和城镇化的持续发展以及农业产业内部结构和农村就业结构的变化在逐步影响着小农户的持续分化。未来，随着我国农民收入水平的不断提升，农户间的差异将逐渐减弱，小农户参与农村集体行动的能力必然提升。以农村生产类公共物品供给为例，诸如道路、农用建筑等基础设施建设的建设和维护需要大量的资金投入，同时在公共物品供给过程中也存在一定的组织、管理、交易等成本，因此，小农户收入水平的逐步提升，有助于降低小农户在进行农村公共物品供给中所面临的资金压力，进而对农村集体行动产生积极影响。
此外，还有一些其它因素也将有助于未来我国农村集体行动能力的增强。如农村集体产权制度改革，将赋予小农户更多的财产权利；随着农村各类生产要素潜能的激活，农村集体经济的持续发展将为农村集体行动的开展提供更多资金支持；返乡创业等政策的逐步落实增强了农村产业发展的动力，提高了农民收入水平，可为农户农村集体行动的开展提供更多经济支持；农村新型农业经营主体的培育，提升了农村新能人带动农业农村发展的能力，有助于提高村庄领导力。
总体来看，中国农村集体行动将受到多重因素的影响，当前我国“大国小农”这一现实条件不利于农村集体行动的开展，但从长远来看，随着我国农业农村发展改革政策的逐步落实，我国的农村集体行动能力可望逐步增强。
五、结论和建议
立足于“大国小农”这一中国基本国情农情，本文基于制度分析与发展框架，研究了我国小农户参与农村集体行动的逻辑，并着重对当前我国小农户的特征对农村集体行动的作用机理进行了剖析，在此基础上分析了未来我国小农户参与农村集体行动的趋势。
本文发现小农户的诸多特征不利于我国农村集体行动的开展，尤其是自20世纪80年代家庭联产承包责任制实施以来，小农户的人均资源禀赋不足、耕地细碎化严重、农户持续分化等特征逐步导致我国农村集体行动能力持续下降；小农户特征不但对农村集体行动产生直接影响，还通过多种机制作用于农村集体行动，如劳动力外流、社会资本、村庄归属感、村庄领导力、农业依赖性、制度形成、经济压力、土地流转、收入异质性等多种中介因素，并且从总体上表现出负向影响作用；尽管当前我国小农户特征对农村集体行动的形成产生不利影响，但从长远来看，农业农村发展改革将减弱这些因素的负向作用，如土地产权制度改革的开展、农业生产经营方式的创新、土地流转配套政策的完善、农民收入水平的提高等，都会有助于增进农村的集体行动，因而现阶段农村集体行动能力下降的趋势，未来将会出现逆转，为乡村振兴战略实施提供有力支撑。
在未来较长一段时期内，“大国小农”的国情不会从根本上改变，小农户仍将作为基础力量推动我国农业农村的发展。根据《国家人口发展规划（2016—2030年）》的预测，我国的人口总量将在2030年前后达到最高峰，约14.5亿人左右，若以城镇化率70%计算，2030年我国的农村人口数量仍将维持在4.35亿人的规模。对未来的中国而言，如何在农村地区实现有效的乡村治理，进而实现国家的和谐稳定，是必须要面对的重大挑战。因此，着眼于破解当前我国农村集体行动的困境，本文提出三个方面的建议。
第一，深化农村土地制度改革，大力推动农地“三权分置”。耕地资源禀赋不足是造成农村集体行动能力不足的重要原因之一，如何通过土地流转形成规模经营，进而提高依赖农业生产的小农户家庭参与农村集体行动的积极性，是破解农村集体行动困境的基本思路。在落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策的基础上，继续深化农村耕地制度改革，落实所有权、稳定承包权、放活经营权，积极推动土地流转，逐步克服小农户资源禀赋程度差和耕地细碎化这两个特性在集体行动中所产生的负向影响作用，规范和完善流转体系，充分维护小农户在土地分配和调整过程中的各项权利和职能，充分发挥小农户在农村社区发展中的权利。与此同时，随着农村劳动力的持续外流，农村土地制度也需基于现实情况的变化进行不断调整、适应和创新，为留存在农村的小农户提供更大的发展空间。
第二，深化农业经营制度改革，推广新型生产经营方式。农业社会化服务是实现规模经营，进而推动农村集体行动有效开展的重要举措。继续深化推动农业经营制度改革创新，大力推动土地股份合作、托管代耕、农机联合、农业社会化服务等新型农业生产经营方式，通过合理的社会化分工的方式形成农业生产的规模经营，不断减少资源禀赋程度较弱的小农户家庭。通过社会化服务的形式提高小农户参与现代农业生产的程度，提高小农户的农业收入水平和参与农村集体行动的能力。同时，加快推进农民职业化进程，提升小农户自我发展能力，提高小农户参与农村公共事务的水平。
第三，大力推动农村产业发展，大力推动农民共同富裕。通过创新农村产业发展方式、推动农村产业融合发展、促进农村产业发展要素流动，不断提高农村产业发展水平。尤其是注重建立能够充分吸纳小农户的产业发展利益联结机制，提高农业龙头企业、家庭农场、合作社和专业大户等新型农业经营主体对小农户的带动能力，推动小农户与新型农业经营主体共同发展，促使小农户的收入水平得到共同提升，减弱农户收入异质性对农村集体行动的负向影响，增强小农户参与农村公共物品供给和公共事务治理的能力。
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