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秦洪军（天津外国语大学国际商学院）陈雨（天津外国语大学国际商学院）
精准扶贫视角下中国农业保险发展研究——基于美国与印度农业保险发展的比较与启示 农业保险依靠发挥保险自身的职能为农业提供了保障，也为推动国家扶贫工作的开展作出了巨大的贡献。截止到2016年，我国农业保险提供风险保障2.16万亿元，承保农作物17.21亿亩，三大口粮作物承保覆盖率已超过70%，开办区域已覆盖全国所有省份，承保农作物品种达到211个，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。但我国农业保险由于推行的时间较短，发展相对落后，因此如何借鉴美国与印度等农业保险发展先进国家的经验措施，对于促进我国农业保险发展，助力“精准扶贫”具有重要的理论及实践价值。
一、农业保险对接精准扶贫的优势与不足
精准扶贫工作中，农业保险作为“助力器”发挥了重要的作用。同样，精准扶贫也作为目标促进了农业保险自身的不断完善和修正。因此，把精准扶贫作为立足点、农业保险作为保驾护航的动力和手段，是扶贫工作一个重要的突破点。
（一）农业保险对接精准扶贫的优势
1.农业保险增加了精准扶贫的资本
贫困与资本存在着十分密切的关系，贫困群体想要摆脱贫困，必须得到资本的支持。众所周知，农业具有脆弱性，极易受到外界环境变化的影响，导致农业风险的系数较大，分散困难，农业生产经营面临很大的不确定性。对于贫困地区的农户来说，一场突如其来的自然灾害会使其农业生产资本消耗殆尽，将其再次推向贫困的边缘。农业保险具有正外部性，依靠农业保险发挥的作用，可以稳定农业生产和物价，提供就业岗位和原材料，保护农业部门和非农业部门的相关产业，也为贫困群体提供了资本的保障。因此，农户购买农业保险后，便会相应的增大生产资料的投入。所以，大力推行农业保险，不仅能够为农业的发展保驾护航，还促进了农户收入的稳步提升、增加农业的对外输出、加速农业生产技术的进步、增加了农业产业化的资金供给。因此，在扶贫工作中，要合理利用农业保险，使农业保险的效用最大化，为农业生产经营提供风险保障，为贫困户的生产经营兜底，为精准扶贫搭建起一道人工屏障，增加精准扶贫的资本。
2.农业保险提升了精准扶贫的信心
勇气和信心的缺失，是大多数农民迟迟难以脱贫的一个重要原因，从而使得他们陷入越贫困越自卑、越自卑越贫困的恶性循环当中。而农业保险能够极大的减少农业灾害对农村家庭经济的致命性打击。当重大灾害发生时，农业生产受到影响而产生损失，如果农民购买了农业保险，后期就可以向保险公司申请理赔。农业保险在为农业发展提供资本保障的同时，更重要的作用在于帮助贫困群体树立脱贫致富的自信，培养其乐观向上的生活态度，使得贫困群体能够以乐观积极的精神状态与贫困展开斗争，将扶贫与扶智有机的结合在一起，提升了精准扶贫的信心。
3.农业保险放大了精准扶贫的财政补贴效应
财政补贴作为推进农业保险发展的主要外部因素之一,主要包括保费补贴、管理费用补贴和税收补贴等。财政补贴对于稳定农民的正常生活、保持保险机构的正常运营十分重要。首先，依靠保险特有的再分配功能，农业保险放大了保险资金的财政补贴效应，使受灾农民的简单再生产能够得到及时恢复。虽然农业保险的再分配功能目前的保障水平并不是很高，但是所起到的保障作用确实是其他财政手段所不及的。其次，农业保险还通过对农民的补贴，刺激农民的积极性，促进农民加大种植面积，使高风险的土地能够得以利用，提高最终的农业产出。财政补贴效应的放大,减轻了政府在财政上的部分压力，而且政府对农作物保险的财政补贴已经成为政府对农户进行转移支付的重要手段。
（二）农业保险对接精准扶贫的不足
1.农业保险参保对象不精准
参保对象对接精准，是扶贫工作的基础，也是农业保险工作实施的立足点。目前，世界上许多国家都以农业保险作为改善民生的重要手段，但是由于我国的农业保险体制尚不完善，参保对象的对接缺乏精准性，造成农业保险扶贫效应的减弱。首先，农民参保是出于自愿原则，但我国农业保险的机制不完善使偏远地区的农民因信息不畅通或因对农业保险的了解不全面，无法参加农业保险扶贫项目。其次，我国农业保险现行的供给体制是以商业保险公司为主，具有商业性质，但是由于参保农民的文化水平参差不齐，缺乏对于农业保险的认知，导致一部分对农业保险需求较高的农民缺失农业保险的保障。最后，我国大部分农民因农业保险对农作物的保障范围较小导致其种植的农作物不符合保险的保障要求，致使其无法划入农业保险的保障范畴，降低了扶贫的精准度。
2.农业保险品种设计不健全
在农业生产中，农作物的产量和价格与农民的生活水平紧密相关，是农业保险的主要保险标的，保险品种的设计需要与具体内容相适应。但由于农业保险设计不健全及参保农民参与度不高等原因，我国农业保险市场的进一步扩张受到了限制。一方面，农业保险品种的设计不能因地制宜满足当地农民的需求、缺乏针对性。我国地域面积广大，温度、土壤以及气候变化多样，不同地区的农业发展现状各异，因此对于保险品种的需求也各不相同。由于现行的农业保险产品项目单一，费率的厘定也存在“一刀切”的状况，险种设计不健全，无法适应局部地区风险大的现状，造成农业保险品种与农民的需求匹配度不高，降低了农业保险扶贫的精准度。另一方面，参保农民的参与度较低。我国农村地区长期缺乏完善的需求表达机制，参保农民对农业保险的需求偏好不能为保险供给方所了解，因此部分农业生产项目风险较大却不属于保险范围。同时由于信息的滞后，农民对于农业保险的具体状况也不甚了解，缺乏有关的反馈机制，参保农民无法反应自己的诉求，以致对于农民来说，目前存在的险种满足不了现实需求，保险项目的选择范围过小，投保受到限制。
3.农业保险法律体系不完善
随着国家提高对“三农”问题的重视，《农业保险条例》等一系列行政性法规以及政策性文件陆续出台。但是现阶段，我国由全国人大及人大常委会制定的农业保险扶贫相关的法律尚未出台，仅仅停留在政策方面，其权威性是远远不够的。对于政策性农业保险而言，其与商业性保险有所不同，需要更完备的法律规范作为支撑。首先，政府有了法律的规范，才能扩大划拨给农业保险的公共资金，各级政府才能随之扩大农业保险扶贫的规模。其次，已出台的文件虽然对农业保险支持农业、农村方面做出了规定，但是缺乏关于精准扶贫方面的内容，包括扶贫对象的瞄准与识别，农业精准扶贫资金及农业保险扶贫项目安排等，都没有明确的制度要求。最后，由于缺乏相关的法律法规，保险机构进入市场变得异常谨慎，保险项目的推出偏向于风险较小的保险标的，导致很多需求较大的农民享受不到农业扶贫保险带来的福利，阻碍了精准扶贫的进度。
二、美国和印度农业保险发展的比较
笔者选取了以美国为代表的发达市场和以印度为代表的新兴市场进行比较分析。虽然美国和印度的农业经济环境和农业保险经营模式差异很大，但是通过对两国农业保险经营的模式经验进行分析,我们可以学习和借鉴其成功经验。
（一）立足于本国农业经济发展模式
所谓正确的经营模式，应当是与外部的客观条件相吻合，使经营达到最优的效果。自1992年，美国农业保险经历了由“单轨”向“多轨”的变迁，现阶段美国农业保险实行的是“私营+政府扶持式”的经营模式，以国家设立的保险中介机构为中心，专门负责协调和管理有关的农业保险事务。美国的农业生产方式主要是以农场为代表的大规模生产，资源丰富且经营者数量少，保险机构能够相对容易地了解农户的需求，把握美国农业经济发展的趋势，培养具有保险专业知识的从业人员并掌握查勘定损的技能。而在印度，农业是重要的经济部门，约60%的人口依靠农业生存，其农业生产方式与中国类似，经营规模较小、对于天气依赖性较强、风险管理水平较低。因此农业保险所提供的经济保障对于社会经济稳定起到了重要的作用，成为政府支持农村地区发展有力的经济手段。现阶段，印度主要依靠政府主持农业保险工作，采用先试点后推广的方式，其农业保险主要通过中央政府农业部、邦级政府、农业保险公司及销售保险的代理人四个层级的相互协作完成。
（二）完善的法律制度
专业的法律法规是农业保险为农业发展提供保障作用的基础，因此各国农业保险制度的发展都需要立法作为基本点。作为典型国家，美国的农业保险以立法作为保障实现了长足的发展。1938年颁布的《联邦农作保险法》，经历了80多年中的15次修订和完善。在1938年规定了保险的目的，性质以及开展方式等内容，成立了联邦农作物保险公司。在1980年对该法案的修订中，开始对农业保险试行补贴，扩大保障范围，并开启了政府和保险机构共同经营的模式，使农业保险得到了全面的推广。1996年颁布的《联邦农业完善与改革法案》创建了“风险管理局”，加大对于农业保险的监管力度和法律政策的落实效率。在2014年7月，奥巴马总统签署的《2014年食物、农场及就业法案》中取消了耗资巨大的农业直接补贴，为扩大农业保险的保障范围和补贴额度，在10年内新增70亿美元的农业保险预算，从而在农业风险的保障中，将农业保险放在重要的位置。
（三）重视财政补贴的作用
在农业保险中，信息不对称的问题始终存在，因此农业保险难以完全的商业化、市场化，或多或少都与政府相关，具有一定政策化色彩。而且，伴随着政府对农业保险的支持力度加大，保障水平会随之提高，农民从事农业的收入会有所上升并趋于稳定。这说明农业保险要实现长期发展必然要求政府从财政方面给予大力支持，补贴手段是保障民生的重要途径之一。美印两国的农业保险补贴制度都较为完备，除了对农民以保费补贴作为主要的补贴方式外，为激活农业保险市场，吸引更多的保险机构加入，财政补贴的政策也惠及到了保险机构。在美国2014年农业法案中，确定2014-2018财年每年给予保险公司14亿美元的财政支持；在印度，由于印度农业保险是按项目进行，中央财政和邦级财政均会给予相应补贴，2016年初，印度政府出台13亿美元的保险计划，保护农民免遭农作物歉收的后果；2017年4月，印度北方邦免除了56亿美元的债务，2100多万小农场主从此次免除中受益。
（四）建立专业的保险协调机构
农业保险体系较普通的商业保险涉及面广，且由于农业生产的特殊性，农业保险在经营过程中会受到由信息不对称引起的逆向选择和道德风险影响，因此需要设立专门的保险协调机构。美、印两国都设立了专门的机构协调各部门之间的关系，
监管各项补贴是否到位，创新设计农业保险产品，统筹规划，确保农业保险机制的有效运行。并且两国都将保险机构和保险经营划分为独立的部分，如20世纪90年代中期以后，美国的农业保险运作就划分为三个层级，其中第一层级是联邦农作物保险公司（FCIC），第二层级是具有经营农业保险资格的私营保险公司，第三层级为保险代理人和农险查勘核损人。由美国政府设立联邦农作物保险公司（FCIC），负责统一规定费率、制定补贴条款和再保险支持，并与保险机构建立分保的关系，将经营业务逐渐撤离出来，交由保险机构来经营，同时设有五个专门的机构进行监管，协调农业保险运转，维护公民利益，增加保险市场活跃性，提高整个农业保险体系的运行效率。
（五）创新多样化的农业保险产品
美国和印度农业保险产品多样，向参保农民提供了较大的选择空间，扩大了可保的范围。美国的农业保险包含农业收入保险和农业产量保险。以农业收入保险为例，自20世纪90年代中期开办并延续至今，该险种以参保农民的种植作物收入认定为农民的收入，确保农民的生活有基本保障，不用考虑收获时期的市场价格变化。现阶段美国的收入保险有五种，分别是收入保护保险、收益保障保险、团体收益保险、作物收益保险以及农场总收入保险。印度也在积极学习借鉴国际上的经验，不断对本国的农业保险产品进行创新，一方面推出了改进版的国家农业保险项目，另一方面试点天气指数保险，并创新了将小额保险与小额信贷相结合的小额信贷保险产品，降低了农业保险经营过程中的成本和风险。
三、中国农业保险对接精准扶贫的路径优化
借鉴美印两国农业保险发展的有益经验，使农业保险政策更广的惠及农业生产，对于打赢脱贫攻坚战会起到至关重要的作用。
（一）因地制宜发展农业保险
我国国土面积辽阔，各地的农业不同保险标的之间差别很大，面临的风险差异也很大，因此农业保险要紧密结合本地农业生产经营方式的特点。首先，根据各地种植作物和自然条件的不同，要对风险进行评估以及划分风险区域，在费率的厘定和险种的设定方面提高针对性，使保险保障更具合理性。其次，要对地区的特色农业项目予以重点扶持，结合当地的具体状况实行财政补贴政策。此外，农业保险的实施要对接当地农民的经济水平，在农民的实际承受能力的基础上考虑提高保险的保额，可以在必要的时候利用商业保险辅助政策性保险。由于我国农业生产方式与印度较为类似，在具体实施上可以借鉴印度政府的经验，采用先试点再推广的模式。
（二）完善农业保险法律
目前我国现行的农业有关法律只有2013年颁布的《农业保险条例》，这种相关政策的缺失，阻碍了农业保险的发展。因此，完善农业保险法律已成当务之急。一方面，政策支持是政策性农业保险的立足点，必须以明确的法律作为依据对农业保险进行严格的监管。由于我国目前政府与市场边界不够清晰，使农业保险的监管出现了缺失。各级政府部门的职责没有明确的规定，导致发生问题的时候各级官员出现“扯皮”的现象，从而无法保证参保人和保险机构的合法权益，阻碍保险市场的健康运行。另一方面，尽管已经通过《农业保险条例》对规则和要求作出了明确的规定，但具体到各省、自治区以及直辖市精确的农业保险实施方案、协调机构组织建立、保险种类和险种等问题没有明确的相关实施细则，完全由各省、自治区以及直辖市自主决断。由此导致在各级政府对农业保险政策理解不透彻，对农业保险缺乏了解，对本地现状疏于考察，投保农民购买力度降低，保险机构也不敢轻易进入市场，农业保险政策的推行举步维艰。因此，保障投保农民合法的保险权益，提供给保险机构规范有序的经营环境，都迫切需要相关法律法规的制定和推行，从政策的层面上升到法律规定的层面，从而提高农业保险市场运行效率。
（三）健全农业保险补贴体系
完善农业保险补贴体系，可加快农业保险在农业生产中的运用，同时提高保险机构的承保积极性，提高保险公司的保障水平。在美国，自联邦政府颁布《联邦农作物保险法》以后就开始补贴由农民支付的保费，之后补贴政策不断丰富，范围广且项目多，补贴的额度也随着保障的扩大而增加，这一举措大大调动了农民参保和保险公司承保的积极性。但我国现阶段的补贴体系尚有不足。一方面，对于参保的农民而言，目前我国中央财政设定的补贴项目过于单一，价格相对较高，农民的购买力普遍不够，导致农业保险的推广受到影响。尽管少数地方财政补贴了试点地区的经营管理费用，但由于补贴较低，效果甚微。另一方面，对于保险机构而言，由于农业保险的经营成本较高，农业受季节气候的影响较大，加之道德风险和逆选择等现象的存在，导致保险在销售和理赔等方面存在很大的困难，而财政补贴的欠缺，进一步给农业保险机构的运营带来资金上的压力。因此，首先参保农民的补贴项目应该适当的扩大，达到对农民的激励效用，使农业保险能够得到更好的推广。其次，对于农业保险机构的补贴方面，应出台相应的补贴政策，使之规范化。最后，对于我国补贴费率存在“一刀切”的状况，应当因地制宜制定补贴政策，采取有差别的补贴标准。
（四）建立农业保险协调机构
纵观美印两国农业保险的发展，在政策性农业保险为主体的前提下，均成立了专业性农业保险协调机构，如美国的联邦农作物保险公司（FCIC）和印度的印度农业保险有限公司，负责实施国家农业保险项目。这是因为政府在政策性农业保险中起主导作用，各级有关部门工作的协调，相关政策的制定，保险项目的费率厘定等各方面，拥有一个专门的机构来协调管理，从而提高了工作效率，减少了失误和遗漏。我国的农业经营以小农经济为主，具有分散化的特点，信息不对称问题在生产经营活动中十分突出，易出现逆向选择和道德风险，这对于保险机构而言是不利的。与此同时，由于现阶段投保农民的文化水平参差不齐，对农业保险缺乏认知，对补贴政策也不甚了解，在监管缺失的情况下，可能会导致保险公司为了自身利益铤而走险，骗取和贪污财政补贴，侵犯参保农民的合法利益，从而影响整个农业保险市场的健康运作。所以，建立保险协调和管理机构有利于疏通投保农民和保险机构之间的信息交流，从而促进农业保险在我国的顺利开展。
（五）创新农业保险品种设计
我国具有全球第二大农业市场，近年来农业保险在农业发展方面所起到的作用越来越显著，但问题也越来越突出。现阶段我国的农业保险面临的问题之一在于品种设计单一,无法适应复杂的农业生产环境，因此农业保险品种的创新迫在眉睫。在对农业保险品种进行创新时，需要依据各地农业生产的主要内容、方式和特点，量身定制相应的农业保险项目，加强与参保农民的沟通互动，了解参保农民的需求，提高农业保险的扶贫效用，将农业保险扶贫落到实处。例如，可以借鉴印度的经验，对天气指数保险进行创新。农业发展与天气息息相关，因此农民的生产活动具有天然脆弱性。以受“温比亚”台风影响的山东寿光为例，据寿光市农业局的数据显示，2017年，寿光全市14.7万个大棚中仅有不足三分之一的大棚躲过了灾害，受灾数量多达10.6万个，但参保大棚数量仅有120个。因为大棚参保的比率太低，加大了寿光受灾农民再生产的恢复工作难度。因此，现阶段的农业保险，从产品种类到设计等方面都是远远不够的，这使得农业保险保障民生的目的无从实现。对保险品种进行创新设计，扩大参保农民的可选择范围，更精准且全面的保障农业生产，才能充分发挥农业保险的积极效应，加速农业保险的发展。
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发表于 2020-4-13 11:49:00
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