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新加坡、日本和韩国应对新冠疫情的策略及特点

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发表于 2020-4-15 10:02:49 | 显示全部楼层 |阅读模式

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于文轩(厦门大学公共事务学院公共政策研究院教授)田香兰(天津社会科学院日本研究所所长、研究员,东北亚区域合作研究中心研究员)王生(吉林大学行政学院国际政治系教授、博导 )

  当前,新冠肺炎疫情肆虐全球,已经影响到全球200多个国家和地区。2020年3月11日世界卫生组织总干事谭德塞宣布,新冠肺炎疫情具有全球大流行的特征,并表示这是首个冠状病毒传播引发的全球大流行。疫情的暴发给包括中国在内的全球大多数国家的突发公共卫生事件应对体系带来了严峻的考验,在此背景下,针对国外突发公共卫生事件应对体系开展比较研究,对于发现我国突发公共卫生事件应对体系的存在不足、进而提升我国的应对能力具有重要意义。
新加坡:“外紧内松”的“佛系抗疫
  此次全球抗疫过程中,世界各国采用了各自不同的抗疫策略。其中新加坡的抗疫策略因为和国际社会相当不同,特别引人瞩目,有国内媒体将其形容为“佛系”抗疫。其主要表现形式是不鼓励公众佩戴口罩、不禁止大型群众集会、不进行社区隔离、企业不停工、中小学不停课。实际上新加坡的抗疫政策并不是无所作为,而是“外松内紧”,内里做了大量的预防和控制疫情的工作,其抗疫政策的核心目标是实现尽可能“保经济发展,稳社会秩序”,步步为营,依靠科学和专家,以科学证据为基础,循证抗疫。尽管国情完全不同,新加坡抗疫策略对当前我国进入后疫情时代,如何循序渐进恢复经济生产,有一定的参考价值。
  抗疫策略
  新加坡的抗疫策略总结起来就是 “外松内紧,可防可控”。“外松” 表现为所有措施都以尽可能不打乱商业和生活秩序,不影响经济发展为核心目标,不大规模地进行社区隔离、不叫停大型商业和社会聚集活动、不停课、不停学。“内紧”表现为自中国发现疫情以来新加坡采取了大量的细致的管理手段,试图通过精细的、有步骤的、精细化管理,以事后纠错为主,通过其高素质的公务员队伍,以及高素质的国民实现“人定胜天”的抗疫战争的胜利。其“佛系抗疫”策略的组成部分:“特别追踪队”、幼儿园和中小学不停课不停学以及不鼓励带口罩的政策,淋漓尽致地体现了其抗疫策略核心理念。
  新加坡政府防疫策略的核心举措之一是不进行封锁社区和限制移动的主动预防,而是通过事后积极追踪并隔离与确诊病人密切接触者,做到杜绝传染源,使染病规模始终可控。1月22日当第一起感染者被确诊后,新加坡卫生部立即组建了70人(每组10人,共7组)的特别追踪队。其任务就是每天2班倒,从早上8:30工作到晚上10点,每周7天连轴转,通过拨打电话寻找病人的密切接触者(close contact)。新加坡政府认为通过手术刀般精准地追踪和密不透风的追踪体系,所有与确诊病人亲密接触过的接触者都可以被找到和隔离。
  新加坡“佛系抗疫”政策的另一核心政策是幼儿园和中小学不停课不停学。这一政策和世界其他国家在疫情一开始首先停课停学的举措大相径庭。3月22日在新加坡中小学春假结束、民众普遍认为假期会延长的情况下,新加坡教育部部长王乙康向公众解释了照常开学的理由。王部长指出有充足的证据显示年轻人比成年人更不容易感染新冠病毒,目前确诊的几个学生都不是在家里和学校感染的。他援引新加坡国立大学医院药学组主任、国际卫生组织全球传染病暴发警告和响应网络主席Dale Fisher的观点,指出学生在学校可能比在家里更安全。一是学校有足够的卫生检查和监督举措。二是学生放假在家,会跑到社会上和在社区玩耍。此外停学对社会的正常运作影响很大。对于那些夫妻是双职工的家庭,小孩不上学会给父母工作带来很大的困扰。特别是抗疫期间,前线医护人员的子女如果不上学在家的话,会严重影响他们的工作。
  新加坡“佛系抗疫”抗疫政策的另一突出特色,是政府不鼓励民众佩戴口罩。援引世界卫生组织的建议,新加坡卫生部不鼓励人们带口罩。新加坡卫生部在报纸头版和社区广告中以非常醒目的标记提醒民众如果身体健康的话,不需要戴口罩。在橙色警戒之后,新加坡总理李显龙发表电视讲话再次重申,民众如果健康的话,不需要带口罩,并且保证政府有充足的供应。新加坡媒体和医学专业人士也通过各种途径,向民众宣传和解释带口罩对于防范病毒没有作用,表示如果口罩佩戴不合格,还会有害健康。2月19日新加坡贸工部部长陈振生在新加坡中国总商会的闭门谈话录音被泄露。陈振生谈及政府不建议民众戴口罩,是因为口罩在世界范围内缺货,如果民众戴口罩,消耗巨大,无法将口罩留给医护工作者使用。新加坡民众整体非常相信政府。政府不建议戴口罩,绝大多数新加坡人在社区感染集群逐渐增加、不明感染源越来越多的情况下,仍然不佩戴口罩,生活如常。在陈部长解释不鼓励佩戴口罩是因为口罩采购困难的情况下,新加坡民众对政府的做法表达了高度的支持和信任。
日本:建立完善的从中央到地方的突发公共卫生事件应对体系,及时应对疫情信息
  截至4月7日,日本国内新冠病毒感染累计确诊4000多例。在两个多月的时间里,日本的感染者虽有大幅度增加,但与欧洲国家相比,增幅较小。从整体治疗效果看,一是死亡者少,累计治愈者多。50%以上的重症感染者已康复。二是日本医疗体制正常运转,保证了重症患者得到有效救治。自新冠肺炎疫情在日本蔓延以来,日本政府依据《传染病法》《检疫法》及《新型病毒等对策特别措施法》,在内阁设立新冠病毒对策本部,制定应对措施,并按照现行公共卫生危机管理体制进行疫情防控。
  抗疫策略
  日本公共卫生危机管理体制分为三级政府两大系统。三级政府是指国家(厚生劳动省)、都道府县及市町村。两大系统是国家层次和地方层次的公共卫生危机管理系统。当国家突发公共卫生危机事件时,根据地方自治制度及《传染病法》的相关规定,国家、地方政府及国民必须履行相应的义务和责任。
内阁决策机制及具体措施。1月30日,内阁开会决定设立新冠病毒对策本部(以下简称对策本部)。对策本部是非常设机构,只有危机发生时才设立,同时设立的还有内阁危机管理中心和内阁信息集约中心。内阁危机管理中心作为政府开展危机管理活动的中枢机构,采取24小时全天候体制。当紧急事态发生时,内阁危机管理中心下设内阁对策室,室长由内阁危机管理总监兼任,各个省厅派遣局长组成对策室成员。内阁信息集约中心迅速收集和确认疫情相关信息,并在第一时间向政府主要领导报告。危机管理中心根据内阁信息集约中心提供的信息召开紧急会议,提出应对方案,为决策提供参考。当紧急事态发生时,根据《事态对策法》第10条第1项,由内阁总理大臣设立紧急对策本部,由紧急对策本部调整各省厅的权限。截至2020年3月20日,新冠病毒传染病对策本部召开了21次会议,传染病对策专家会议召开了8次。
  日本公共卫生危机管理体制特点。第一,公共卫生危机管理体制的法制化和程序化。日本政府根据危机的不同种类和不同阶段,依法应对。根据《内阁法》,为应对国家危机,在内阁官房常设内阁危机管理总监一职,协助官房长官处理危机管理相关事务。当公共卫生危机发生时,立刻设立对策本部,由对策本部负责制定针对性、操作性强的对策。对策本部长由总理大臣担任,厚生劳动大臣及其他大臣担任对策本部成员。同时,在内阁设立内阁危机管理中心。此次新冠肺炎疫情发生后,日本政府严格按照《传染病法》《检疫法》《新冠病毒等对策特别措施法》,设立相应机构,采取相应对策。同时,制定了标准化的公共卫生危机管理行动方案,例如,及时向国民、企业及社区提供信息;准确掌握国内疫情情况;完善医疗保障(咨询中心、门诊及住院)措施;对受疫情影响的中小企业提供低息贷款及对家庭提供现金补贴等。
  第二,公共卫生危机管理体制的专门化和科学化。日本政府严格按照客观数据和专家意见科学决策。日本政府在内阁设立信息集约中心,及时收集并分析处理国内外疫情信息,并直接提供给对策本部成员及新冠病毒对策专家会议。对策本部为了听取医学等领域专家意见,启动新冠病毒对策专家会议,专家会议会长由国立传染病研究所所长担任,成员由大学和研究机构的相关研究人员组成。这次新冠肺炎疫情发生后,安倍首相充分听取专家意见后才制定“重点救治重症患者,最大限度减少死者,防止医疗体制崩溃”的应对疫情基本方针。日本政府根据上述方针,通过在咨询、检测及治疗上设定较高门槛,排除轻症患者,重点救治重症患者。同时,通过呼吁国民保持自律,尽量不聚集、不参加大型活动,有效管控了疫情,保障了社会活动和经济活动正常进行。
  第三,公共卫生危机管理体制的系统化和信息化。日本公共卫生危机管理体制具有快速反应的纵横交错的应急管理网络。在内阁统一指挥下,涵盖厚生劳动省、地区分局、保健所、综合医院、国立传染病研究所等国家级应急管理系统和由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市町村保健中心等组成的地方管理系统。值得一提的是,系统内各部门都建立了各自的应急管理机制。因此,当公共卫生危机发生时,系统内的各部门按照各自的危机管理机制,恪尽职守,并同其他部门相互配合,保证系统的高效运转。日本政府为了提高应对危机的能力,将最新技术应用于政府危机管理系统。信息化建设一直是日本政府危机治理机制建设的重点所在。在这次新冠肺炎疫情防控当中,信息图像的收集与汇总、新冠肺炎疫情的预测、救助及流行病学调查等方面,信息技术发挥了重要作用。
韩国:“查病源、重隔离、多检测”,建立清晰的防疫策略
  韩国在新冠肺炎疫情暴发的初期阶段防控较有成效。但2月18日第31例患者的出现,成为了韩国防控新冠肺炎疫情的分水岭,防疫形势急转直下,大邱和庆北地区以新天地教会会员为中心的集体感染人数迅速攀升,2月26日新增病例达到每天946例的高峰,新增病例中与新天地大邱教会及清道郡大南医院有关的占比达68.8%。韩国防疫重心逐渐转移到防控社区感染方面,面对新形势韩国政府立即完善并升级原来的相关应急管理体系。
  抗疫策略
  一积极构建中央到地方的协同指挥系统。2月23日韩国政府正式发布新冠肺炎疫情最高级别“严重”预警,首次由国务总理丁世均担任“中央灾难安全对策本部”的本部长,成立了以“中央灾难安全对策本部”为指挥中心的全国防疫体系;在中央,以“中央应急处理本部”(由保健福祉部长官担任本部长)、“政府支援本部”(由行政安全部长官担任本部长)共同协调管理;在地方,以各地区“灾难安全对策本部”为基盘。韩国国务总理、中央灾难安全对策本部长丁世均2月25日抵达大邱,坐镇指挥抗击新冠肺炎疫情的工作。
  二“查病源、重隔离、多检测”的防疫思路清晰、措施得当。针对大邱和庆北地区的疫情,文在寅总统指示采取“最大程度的封锁”措施并非封堵该地区,而是最大限度阻断疫情扩散。对新天地教会的会员进行大规模筛查,对确诊者和疑似病例实行隔离,要求疫区入境人员设置手机自我诊断系统APP,每天上传自己的体温情况,进行自我管理,发现异常可及时与诊疗中心联系。韩国政府开发了一种带有GPS功能的APP来管理(隔离人员)。这些人一旦踏出家门,系统就会自动报警。
  仿效中国的“方舱医院”, 韩国政府在大邱疫区的园区,用 45个集装箱建造起集装箱医院,同时启用了军方机动医院紧急增援。为了收治更多患者,还增设了生活治疗中心,以便将轻症患者与普通人隔离。
  政府出台一系列相关的法律措施来确保防疫工作的推进。2月26日,在国会全体会议上通过了《传染病预防法》《检疫法》《医疗法》三法部分修订案,统称“新冠3法”。增加了疑似感染病患者如拒绝接受检疫时可处以300万韩元以下罚款的条款;对拒绝、妨碍或回避隔离的行为,故意隐瞒、漏报事实等行为,将判处两年以下有期徒刑或2000万韩元以下罚款,提高了威慑力。
  韩国政府本着“应收尽收、应检必检”的全免费原则,加大了财政投入,为抗击新冠肺炎疫情编制了11.7万亿韩元(约合人民币684.3亿元)规模的补充预算,政府加大了生产试剂盒的支持力度,每周能生产1.5万个试剂盒,可以支持每周40万人次以上的检测量,极大地支援了韩国的疫情防控。韩国还创新检测方法,设置了633个筛查点,包括“免下车”筛查诊所(要求检测者全程在车内,医护人员从车窗采样仅需要10分钟即可完成),以及在发生疫情的建筑物前临时设置诊所等,日检测能力达2万人。在韩国,新冠病毒的检测机构和委托检测机构可达81家,从2月4日首款检测试剂盒获批至3月19日,韩国已累计为27万多人进行了病毒检测,相当于每200人中就有1人接受了检测。韩国具备这样的检测能力是吸取了2015年中东呼吸综合征的教训。加强检测能力是硬道理,韩国经验值得全球借鉴。

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