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党国英:土地综合整治这件事如何能做得更好?

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发表于 2020-4-21 13:07:05 | 显示全部楼层 |阅读模式

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党国英(中国社会科学院农村发展研究所研究员、博导)
  近日,随着复工复产加快推进,全国多个地方启动土地综合整治项目。多年来,我国在土地生产力开发与保护方面出台了一系列重要政策,由农业用地整理发展到土地综合整治,土地利用水平获得很大提高。这是一件建功立业的大好事。土地综合整治至少能对我国农村经济发展带来以下好处。
  第一,耕地有效利用面积增加的前景可期。以笔者在农村调研观察到的情形为依据,土地综合整治即使仅涉及水系、田间道路及零星地块连片整理,我国实际耕地面积在上次土地普查的基础上就有可能增加5%左右,复种指数也可以获得一定提高。如果将村庄占地纳入土地综合整治范围,我国耕地面积保守估计可以增加10%左右。安徽蒙城县这个人口密集的传统农业区,经过土地整理后耕地面积增加幅度达到16%以上,由此能看出其他地方的潜力有多大。
  第二,农业竞争力会得到较大提高。土地利用状况对农业技术进步和农产品成本高低有重大影响。我国中西部丘陵与浅山地带出现的土地撂荒基本是耕作成本高引起的。在很多情形下,那些被撂荒的耕地经过整理后会形成几十亩乃至上百亩的连片耕地,会大幅度改善机械利用条件,使土地得以重新利用。
  第三,农民收入会更快增加。土地连片程度提高以后,更有可能吸引社会资本进入农业,加速土地向规模化经营农户转移。如果有配套改革措施,土地流转的地租率也会下降,从而会加速提高我国农业生产主体的平均经营规模水平。此外,农村建设用地纳入土地综合整治范围以后,如果整治方式得当,一部分村集体建设用地有可能按市场价格变现,使集体经济组织成员的收入得以增加。
  在看到土地综合整治的种种好处的同时,也要看到这项工作还存在有待探索和改进的很大空间。
  一方面,此项工作所涉及的土地用途管理办法还有待调整、细化。土地总体上浪费问题较为突出,表现为城市建设用地的GDP单产显著低于发达国家。对大部分地区,我们并不需要将村庄占地“节约”出来,继续扩大城市的外延性扩张。在农村,我们面临的重要问题是农业现代化对土地连片性要求与村庄人居占地对土地细碎切割的矛盾。我国农业区的村庄用地及其他设施占地约为耕地面积1/7以上,对耕地连片性破坏很大。我国一个村庄的耕地面积常常不及发达国家的一个中型农场,通过规模化经营降低农业成本的难度实在太大。这就形成了很实际的难题。如果不整治村庄或把一部分村庄抹去(山东德州的办法),耕地的连片性就不容易很好地建立起来。如果整治村庄,甚至让一些村庄经整治后变为小型专业农户居民点,相关农村居民的搬迁费就是一笔不小的开支;现在流行的做法是用由“增减挂钩”政策产生的卖指标收入来补偿农户。这个钱由买指标的城市支付,也就有了更大的城市外延扩张的机会。
  另一方面,农地整治是一笔巨大开支。目前全国耕地大约有一半经过整治,其中相当一部分与小流域水系有关。各方面付出的土地整治费用,平均每亩地2000多元。已经完成整治的土地每年还要支出维护费用若干。这笔费用能不能由农业经营主体承担一部分?应该考虑这种可能性。我国近年财政支农花钱不少,虽然平均分摊到每一个农民头上我们少于美国;但分摊到每一斤粮食上,我们比美国高不少。如果将钱节约下来,由相关部门建立一个“全国低收入者营养基金”,岂不是好事?笔者曾与一位拥有大学学历的规模经营农户讨论过与土地整理有关的问题,他说,如果他拥有长期土地使用权,他可以自己在那块逾万亩的土地上投资改良土地。这个道理不难理解,这里不用展开讨论。
  以上分析表明,要把土地综合整治这件好事办好,需要深化城乡土地制度配套改革。限于本文篇幅,这里扼要提几点想法。
  首先,城市土地用途管理制度改革需要进一步开阔思路,让市场机制在其中发挥更大作用。中央新近发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出了很多有利于改善土地用途管理的意见。文件关于在城市存量土地流转中引入市场机制的意见,将会提高城市土地的利用效率,并有可能增加居住用地的供应,降低住房价格。如果此项文件能很好落实,脱离农业的农民举家进城居住的成本将会下降,社会对农村建设用地指标转移的需求也会减弱。这两方面共同作用会使村庄整治的综合成本显著下降。
  其次,农村土地用途管理制度需要细化,在更大程度上让市场机制发挥资源配置作用。可以考虑以“农业保护区”概念替代其他各类农业方面的土地保护概念,并使其有更强的农用地连片覆盖要求。保护区内的村庄应与现有部分“振兴”政策脱钩,使村庄逐步收缩为小型专业农户居民点。保护区外的土地用途管理应该放宽、放活。这只是一个粗线条的设想。
  最后,要深化农村土地产权制度改革,促进土地综合整治主体的构成向市场倾斜。在不伤害村集体经济组织成员存量利益的前提下,应鼓励农业投资者将户籍转移至村庄,使其成为集体经济组织“新社员”,由此使他们可以合法地流转到“长久不变”的土地承包权,成为可以免交地租的农业规模经营主体。这种新型农业经营主体可以承担一部分土地综合整治职能,会更有效地维护土地肥力。这是提高土地生产力的长久之计。

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