请选择 进入手机版 | 继续访问电脑版

国粮智庫

  版块   经管之道   吕德文:防疫制度设计无法替代经验,社会应急能力待提升
返回列表
查看: 591|回复: 0
收起左侧

吕德文:防疫制度设计无法替代经验,社会应急能力待提升

[复制链接]

7189

主题

7194

帖子

27万

积分

责任编辑

Rank: 8Rank: 8

积分
274347

优秀版主

发表于 2020-4-21 13:20:01 | 显示全部楼层 |阅读模式

马上注册入会,结交专家名流,享受贵宾待遇,让事业生活双赢。

您需要 登录 才可以下载或查看,没有帐号?立即注册 手机动态码快速登录

x
吕德文(武汉大学中国乡村治理研究中心研究员,国内著名社会学学者)
  春节期间爆发的新冠疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次重大考验,作为深耕社会治理的学者,吕德文也在不断观察和思考国家治理体系在应对这场疫情中的表现。
  今年2月,吕德文所在的武汉大学中国乡村治理研究中心还完成了一项涉及全国14省104个“零疫情村”复工复产现状调查,呼吁全国需立刻从疫情防控“管死”的模式中解放出来,以推动经济社会正常复苏。
  回顾这场重大的公共卫生事件,吕德文坦言,新冠疫情给中国的社会治理带来了前所未有的挑战,也为如何推进国家治理体系和治理能力现代化提出了全新的命题。
  谈城乡防疫——任何组织体系突然面临超负荷状态出问题是自然反应
  南都:这次疫情中,城市一些街道社区出现比如高价菜、转运病人混乱等问题,你怎样看待社区应对疫情的表现?
  吕德文:疫情中暴露出的不足确实存在,但要认识到这并不是社区干部主观因素所导致的。回顾疫情防控过程,社区的问题是阶段性不断出现的,为什么呢?社区治理平时处于常态治理状态,社区人员、行政力量、资金都是按照常规形态配置的。而这次疫情相当特殊,短期内社区基层治理面临的任务和负荷可能增加了百倍。
  面对紧急的防疫任务,社区工作人员承担着极大的工作量,他们在防疫的每个阶段又面临着不同的任务,要做的是从来没有做过的工作。不论是摸排、转运病人还是保障物资供应,每一阶段都要从头摸索,因此会出现一些问题,但值得肯定的是,社区都能在较短时间内调整过来。
  实际上在任何组织体系中,当面临急剧增加的负荷和工作任务时出现问题是自然反应,我们要理解社区出现的一些工作失误。
  南都:现在社区防疫做得怎样?
  吕德文:我跟武汉还有其他全国各地的社区干部都有过交流,现在基本上工作都理顺了。刚开始有不足、群众有意见都很正常,随着不断的调整,到防疫后期再去问居民,他们的感受就完全不一样。可以说疫情之下,社区干部适应能力是非常强的,甚至可以说是调适能力最强的一支干部队伍。在严峻的形势下,他们没有退缩,虽然平常不起眼但关键时刻这支队伍一直在咬牙坚持。
  南都:中央指导组副组长、中央政法委秘书长陈一新曾明确表示抗疫表明推进“市域社会治理现代化”具有极端重要性,市域风险隐患防控处置不及时,潜在的问题就会变成现实的风险,区域性风险就会酿成全局性风险。怎么理解市域社会治理的重大风险?
  吕德文:城市社会比农村社会更复杂,比如同样是传染病,城市更容易出现大问题,因为城市聚集度更高传染更快;城市又是一个复杂的有机体,有专业的卫生健康服务体系、经济发展体系、交通运输体系等,这些体系日常运转很顺畅,但遇到公共卫生危机,某个体系的瘫痪,可能很快会传导到另一个体系,这就是某个系统的小问题可能就会导致大风险,它自然对系统性运转要求更高,所以我们提出市域社会治理现代化,除了传染病,城市社会还面临重大安全事故、群体性事件等风险,这就需要将城市作为一个生命体来考虑如何提高风险适应能力。
  南都:在防疫中,农村的一些“硬核”防疫措施引发舆论热议,与城市相比,农村地区此次防疫表现如何?
  吕德文:疫情期间,我们对近20个省份做了一个有关104个“零疫情村”复工复产现状调查,得出一个结论:防疫时期农村在防疫上甚至比城市社区还要做得好一些。这得益于农村在防疫中具备天然的优势,比如摸排人口,农村是熟人社会,村内信息更透明,哪家有几口人在哪工作,村干部都非常熟悉;但城市社区是陌生人社会,摸排就相对困难些,还要看灯亮不亮、煤气动不动。另外防疫中,农村邻居间还可以互助,而社区的互助就比较少。
  南都:外界有声音指责农村一些“封村断路”的措施过于激进了?
  吕德文:一个事情从两面来看,我认为“封路断路”恰恰体现了农村的自主性,不依靠其他行政力量自己把事情做了,这是好的一面,但可能执行力度、政策协调性上不一定符合要求,在某种意义上会产生社会排斥,也有一些农村没有采取如此严格的防疫措施,但可能防疫效果会打折扣。从全国来看,各村措施都不太一样,面对疫情,可能一下子无法做到特别完美,因为所有人都不知道怎么做,都是随着形势发展不断修正完善。
  南都:基于城乡两地不同的特点,如何提高基层应对疫情的能力?
  吕德文:城市与乡村相比,城市的人口更密集乡村更分散,在疫情“人盯人”的情况下,这是城市防疫的优势,相同的人力投入城市会更有效一些,现在不论是城市还是农村,其实都在利用大数据技术弥补人力不足、提升治理效率,但这次防疫中更多还是靠人力,不管是城市还是乡村依然需要动员大量的党员干部、居民、志愿者。
  我也认为,从治理角度来说,基层治理需要做的群众工作绝不是“数”的工作,不是信息收集发布这么简单,最关键还是组织和动员,做思想工作,依靠的是人跟人之间的联系和交流,这是大数据代替不了的。
  谈基层社会治理——过去十年基层组织退化,组织动员群众能力待提升
  南都:从这次疫情中,基层治理还有哪些提升空间?
  吕德文:客观来说表现不错,也充分说明我们有非常完善的组织体系,但这不意味着基层治理没有短板,疫情暴露出最需要提升的也是基层治理能力。
  我认为最大的问题是基层组织的退化,过去十余年的改革,导致我们基层行政化程度越来越高,日常工作偏重公共服务,这些服务虽然做得很好,但忽略了基层的角色定位,基层其实扮演的应该是双重角色,既是体制内国家权力的毛细血管,又是社会的重要部分是动员社会的一个重要连接点,需要保持双面性才有活力,既不能体制化、也不能完全推给社会。
  南都:具体而言要如何做?
  吕德文:基层的双面性要求一定要跟群众打交道,要服务群众、联系群众、组织动员群众,尤其是要让群众自己动起来,其实就是要走群众路线,这也是中国共产党的优良传统。
  现在基层治理提倡网格化,以武汉为例,武汉一名网格员要服务300到500户,一户按3口人算,一人要服务上千人,那网格员只能做基本工作,最多服务不超过20%的人口,其他80%可能都是不联系的。
  要完善基层的短板,社区基层组织职能定位首先要变,绝不能只做行政工作,一定要做群众工作;工作作风要变,基层人员要把坐在服务大厅改为上门串门,对社区情况、人口变化要摸排得非常清楚,跟每位居民至少认个脸熟,下次再遇到紧急事情不存在找不到人的情况;工作内容也要改变,以前社区可能偏重行政事务,但社区应该时刻记得服务联系群众,比如社区大妈都爱跳广场舞需不需要组织一支舞蹈队,这种形式就能组织动员几十个家庭。我也建议,党员一定要属地管理,社区其实很需要党员,如果有一半或者三分之一的党员都在社区,那对社区工作意义重大。
  南都:在现代社会治理体系中,基层社会治理占据怎样的位置?
  吕德文:基层社会治理是基础,“基础不牢,地动山摇”,所有社会治理最后都要落脚到村庄和社区。比如疫情防控,跟国际社会相比,中国是更“硬核”的防控模式,按照世卫组织的说法是“全政府全社会”,“全政府”意味着自上而下体系中的组织动员,“全社会”意味着所有社会力量和社会人员的参与。但“全政府”和“全社会”如何连接?“全政府”又如何动员“全社会”?其中最核心的就是基层组织,它既可以连接政府组织,也容易作为整个社会的连接点。
  所以在防疫中,基层干部除了亲自上阵,最重要的作用是统筹组织动员党员、居民代表、志愿者,成为把全社会动员起来的“毛细血管”。再比如武汉防疫提出“早发现、早隔离、早报告、早治疗”,其中大部分工作都跟基层相关,如果没有强有力的基层组织力量,很多工作是做不到的。
  谈防疫处置——需要改善的是各系统如何更好做到稳定性和应急性相统一
  南都:现在复盘整个疫情处置过程,我们是否反应不够及时?
  吕德文:总的来讲,我们对新的病毒认识有一个过程,研判决策也需要时间。此次应对新冠病毒启用的是“战时状态”。要认识到,所有常规治理体系启动至非常规状态需要时间,也需要有一定的依据。换句话说,事情只有发展至某一步才能启动应急状态,必须有比较充分的理由,否则就成了制造恐慌。
  南都:17年前SARS曾出现瞒报等问题,其后公共卫生体系建立了传染病直报系统。而这次疫情中直报系统并没有很好地发挥作用,对此你怎么看?
  吕德文:这一系统没能发挥作用当然很可惜,但这并不代表政府的信息流动是断裂的,它也可能通过别的系统传递信息,比如此次上级部门的判断是建立在专家组对流行病调查以及文件传递上。直报系统的初衷是让乡镇卫生院都能直接上报传染病信息,以构建一个高效的信息流通渠道,但实践中直报系统的使用并不理想。
  从我的观察和了解的情况,直报之所以很难真正实现,主要不是权力干预而是技术操作性上有缺陷,基层对于“不明原因”的传染病很难有条件作出专业判断,卫生行政部门组织会诊制定判断标准,“慎重报送”是很正常的,而医院也有管理制度,临床医生出于慎重也不太可能出现没有报告医院和领导自己直接报送的情况。出于报送的严谨和专业性,在武汉以及全国大部分地区仍然是让医政处、公卫科去填报,这也有现实原因,临床医生可能没有非常多的精力去做这个事情;另一方面,如果完全按照设计理念运作,系统还可能面临信息堵塞的问题,直报系统可能会成为另一个110热线或12345热线。
  南都:疫情处置中钟南山、张文宏等多位专家成为“网红”。有网友提出:是不是钟南山、张文宏这样的专家介入更早一些、在决策中话语权更重一些,疫情的防控效果可能会更好一些?从政治社会学的视角,你如何看疫情中专家与行政官员系统之间的关系?
  吕德文:我不赞成这样的观点,专家并非没有决策权。很多人觉得“我们当时听专家的话多好”,其实前期地方官员所采取的各种举措都是建立在专家的判断即“没有明显人传人”的基础上。
  专家对新事物的认识也需要时间。比如大家都认可的钟南山,他的建议和决策也要建立在很多证据的基础上。1月20日,钟南山发出“新冠病毒肯定人传人”的警示,这是第三批国家卫健委专家组共同作出的判断,也是在前期专家研究分析基础上得出的结论。
  专家在某个领域很专业,但作用也是有限度的,当重大公共卫生事件发生,仅靠公共卫生领域的专家就能解决防疫吗?医学上听专家意见,并不代表专家能代替行政长官做决策。比如武汉封城这一重大政治决策,需要配备多少行政资源、做哪些准备,封城后如何控制疫情、配备多少医疗资源,城市如何运转?这是一个系统性的问题。
  专家要发挥作用,但代替不了行政决策。当然行政官员做决策也需要有很高的综合素养,一定要建立开放的体系让专家参与进来。
  南都:这次防疫过程中,行政官员与专家配合得如何?
  吕德文:人们从事后角度来分析会认为他们本可以做得更好,但回到当时来看,所有的行政决策都是基于当时专家提供的有限的模糊的信息作出。
  现代城市治理某种意义上已经进入严重依赖专家系统和一系列专业知识技术的状态,每一个行政官员其实都可以说是普遍意义上的“专家”,他们成为了“循证官”,在行政决策时要不断的找寻证据、建立决策的合理合法性,而不会乱拍板,这当然是一个进步,但现代社会其实是一个高风险社会,由一个个复杂体系形成,任何小的问题都有可能导致大的风险。
  传统社会也有瘟疫,但因为传统社会流动性很低,只会是局部的风险,湖北出现问题浙江没事;但进入现代社会,武汉出问题全世界都有可能出现问题,公共卫生系统出问题可能整个社会体系都面临危机。
  只能说我们的公共危机应对体系有缺陷,但这些问题不能归结为某一个人、某一个单位甚至某一个体系。
  南都:这样来说,是否任何制度体系都难以避免现代社会的风险?
  吕德文:全世界都面临着同样的问题,我们的日常治理是常规治理,各部门、各体系承担着不同的功能,在此基础上所形成的现代社会体系也是最合理的体系,它解决了人类社会城市治理和社会治理的绝大多数问题。但分门别类、有效应对的制度体系,无法把所有的意外和风险都考虑在内,这也不符合治理的效率。可能需要改善的,就是所有的系统如何更好做到稳定性和应急性相统一。
  谈中国治理体系——治理体系发达但建设仍不成熟,需提升应急状态下的适应能力
  南都:17年过去,在应对传染病方面,我们的治理体系发生了哪些变化?
  吕德文:总的来看,整个应对体系和应急能力还是有很大进步,最直观的是我们的医学和科学水平提高了。此次疫情中,我们对新冠病毒在很短时间内就有了比较准确的认识,这对世界各国的防疫起到非常重要的作用。
  我们统筹协调能力也有所增强,SARS发生在北京和广州两个城市,而新冠是全国性的流行,我们此次的防疫可以说是改革开放40年来最高层次的总动员,叫“战时”状态,类似战争级别的总动员,SARS期间是没有这个动员力度的,这对治理体系提出非常高的要求,相应的我们的治理体系应对公共卫生事件的协调性提升了很多倍。
  南都:抗击非典的经验,有让我们进步吗?
  吕德文:“吃一堑长一智”,我认为17年后我们还是长了智的,应对SARS的很多经验在这次防疫中起到了借鉴作用。比如按照小汤山医院的模式建立火神山、雷神山医院;比如湖北“疫情上报第一人”张继先,她曾抗击非典,她所在的湖北省中西医结合医院一开始就按照SARS响应级别来做防疫;武汉市肺科医院的院长也经历过非典,第一时间按照相应标准储备物资、做好防护,成为此次疫情中唯一没有对外求援的医院。
  这也再次告诉我们,经验非常重要,任何科学的制度设计都无法代替深厚的经验积累。
  南都:面对疫情各国采取了不同的防疫措施,整体来看中国做得怎么样?
  吕德文:不仅是中国,东亚国家包括新加坡、日本、韩国都是防疫做得比较好的。防疫除了讲科学,自觉配合疫情防控要求很重要。东亚社会比较讲纪律,深受儒家文化影响社会意识较强,政府一号召民众都会理解配合,中国的治理体系的特殊之处就在于它是“全政府全社会”的,我们的制度体系可以把国家的行政资源和社会力量都动员起来、参与其中,第二,中国具备完善的组织体系,一整套组织体系有“毛细血管”可以抵达到每一位群众,摸排防控都可以做到“不留死角”;而不少国家面对疫情,还需要重新动员组织社会,可能会来不及。
  南都:从新冠防疫来看,我们的社会治理还有哪些提升空间?
  吕德文:从社会学的角度来研究疫情,最重要的问题不是疫情本身,而是疫情带来的社会恐慌、道德评价以及个人生活改变等社会问题。我认为疫情暴露的最大问题是我们的社会仍然不成熟,在应急状态下适应能力还需要提升。
  虽然我们的治理体系很发达但社会建设成熟度低,这表现为公众面对疫情缺乏科学的认知,一开始不当回事后来又非常恐慌,甚至出现对新冠病人、湖北人的排斥,这也从侧面反映出我们的社会仍然很不成熟,一旦正常的运行机制被疫情打破,就暴露出诸多问题。(策划:南方都市报北京时政组)

国粮智谷促进乡村振兴!
回复

使用道具 举报

您需要登录后才可以回帖 登录 | 立即注册 手机动态码快速登录

收藏:0 | 帖子:2729

有图有真相