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[政策解读] 自然资源部魏莉华等:如何理解农村宅基地“三权分置”

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发表于 2020-5-18 11:47:08 | 显示全部楼层 |阅读模式

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2018年中央明确提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”政策。
2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。同时,再次明确:“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”。在2018年的国务院《政府工作报告》中,也明确提出:“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”。可以说,正式开启了宅基地“三权分置”新时代。
回顾党的十八大以来中央的宅基地改革政策,经历了从推进农民住房财产权抵押、担保、转让,到完善农民的住房保障机制,再到盘活农村闲置房屋发展休闲农业和乡村旅游,支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让,最后到探索宅基地“三权分置”改革,促进乡村振兴。这一系列改革举措,充分体现了党中央对农户宅基地用益物权的维护,对盘活闲置宅基地和闲置农房,增加农民的土地财产性收入的高度重视。准确领会和把握中央精神和要求,对做好宅基地“三权分置”改革至关重要。
我国宅基地“三权分置”改革具备一定的法理基础。
(1)宅基地所有权的法律规定,主要体现在对宅基地所有权的归属、权能、行使主体以及相关限制等方面。一是关于宅基地所有权的归属,《宪法》第十条和原《土地管理法》第八条明确,宅基地属于农民集体所有,由县级人民政府登记造册,核发证书;二是关于宅基地所有权的行使主体,《物权法》第六十条和原《土地管理法》第十条明确为三类主体,分别为乡(镇)、村和村民小组农民集体;三是关于法律对行使宅基地所有权的限制,主要体现在宅基地可以依法被征收。《宪法》第十条、《物权法》第四十二条和原《土地管理法》第六十五条都对此做了规定。总的来看,法律对宅基地所有权的规定还是比较全面和系统的。但是对所有权人的代表,以及所有权人如何行使所有权等方面的规定,还比较笼统。
(2)与宅基地资格权相关的法律规定,主要体现在宅基地取得资格上。虽然“资格权”的概念是2018年中央一号文件首次提出的,相关法律法规中尚未有该提法和相关规定,但是对与资格权相关的宅基地取得资格,还是有法律规定的。法律规定,只有本集体经济组织成员才有资格取得宅基地;宅基地实行一户一宅,面积不得超过规定面积;宅基地的取得必须经过审批。另外,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准;宅基地因自然灾害等原因灭失的,可以重新申请。
(3)关于宅基地使用权的法律规定,主要体现在对权能、转让、抵押等方面的规定上。关于宅基地使用权的权能,法律规定,宅基地使用权包括占有和使用的权利,但没有明确其收益权;关于宅基地使用权的抵押,法律明确,宅基地使用权不能抵押,但是宅基地上的房屋可以抵押。就是说,宅基地上的房屋可以抵押;关于宅基地使用权的转让,法律明确,宅基地使用权不得转让或出租;关于宅基地的继承,法律规定,宅基地本身不能继承,但是宅基地上的房屋可以继承。由此可见,《物权法》和《土地管理法》对宅基地的使用权限制较多,核心在于保障农民的基本居住权利,维护农村社会稳定等。但在实践中也制约了农民土地财产权益的实现。

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