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燕翔（中国社会科学院研究生院）冯兴元（中国社会科学院农村发展研究所）
引言
经过几十年的发展，我国农信机构的资产规模、资产质量以及盈利能力都有了显著提高。根据中国人民银行的统计，截至2018年末，全国农信机构共有法人机构2239家，占全国银行业法人金融机构总数的48.8%，其中农村商业银行1397家、农村合作银行30家、农村信用社812家。
传统观点认为，由于农信机构平均规模普遍较小，且具有区域性、社区性和草根性等特点，所引发的金融风险一般都在可控范围，不至于造成波及全国的系统性风险。但是，系统性金融风险的出现有时候属于一种“蝴蝶效应”，是各种因素相互作用的结果，一家小型金融机构的挤兑事件也可能成为局部地区系统性风险的导火索。在当前深化金融供给侧结构性改革和防范金融风险的背景下，对于农信机构来说，在更好地服务于实体经济，尤其是更好地落实中央提出的“支农支小”目标要求的同时，还要控制和处理好其所面对的各种金融风险，并增强自身的可持续发展能力，才能更好地改善对农业农村现代化的金融服务，推进乡村振兴战略的实施。
本文分为两部分，第一部分是从农信系统的产权和治理方面、金融风险方面以及其他方面全面系统地分析了当前影响农信机构可持续发展的因素，并结合历史和现实具体分析了导致这些问题的原因。第二部分是对各类挑战性因素进行分析后，结合农信机构的特点并借鉴一些国内外经验，从微观、中观以及宏观层面对促进农信机构可持续发展提出了一些对策建议。其中，微观层面主要从单个农信机构角度提出了一些改善其自身管理和业务运作的具体思路；中观层面是从农信系统整体发展的角度提出了一些建议；宏观层面则是从农村金融发展以及农村金融系统建设方面提出了一些思路。
一、影响农信机构稳健经营与可持续发展的因素
（一）产权和治理因素
当前农信机构发展面临困境，很大的一部分原因是由于产权关系不明晰和治理结构不完善所导致的。回顾农信机构的发展历程，会发现农信机构的产权与治理问题由来已久。在农信社成立的初始阶段，农信社属于合作社成员的合作性金融机构，彼时的农信社较好地表现出了农信社系统的“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性以及业务经营上的灵活性，为新中国成立初期的农业、农村发展贡献了巨大的力量。此后，农村信用合作社发展起起伏伏、曲曲折折，其管理权也历经数次变更，自主经营的权利遭到剥夺，同时也偏离了原先合作金融的基本原则。特别是2003年以来的农信社商业化改革，使农信机构彻底从合作性金融机构转变为商业性金融机构。此轮改革反映了农信机构发展的总体需要，但其基本上是由外部自上而下决定，未能充分考虑各金融机构股东的特定偏好、现实需要和自主权利，在此过程中股东缺乏自主权。此外，改制后股权分散的问题得到了缓解，但是自然人股东数量依然巨大，据统计，截至2017年12月末，安徽省全省农商银行股本总额达140多亿元，股东户数共计9.6万户，其中自然人股东高达9.4万户，占比97.9%，持股数量占比不到15%。最后，对于改制后众多非上市农商行的股权，依然没有形成灵活的市场流转机制，基本处于本行内部封闭运行的状态，股权交易、变现十分困难，影响股东的利益。
当前，农信系统按照现代公司治理理论，建立了“三会一层”的管理框架，形成了较为完善的内部治理体系，但实际效果并不理想。首先，高管层“内部控制人”问题依然普遍，其最主要的原因是高管层相对于其他人员必然拥有“隐蔽信息”，甚至容易采取“隐蔽行动”。高管层内部，非高管董事和高管董事之间的信息不对称程度仍然非常高。其次，由于我国农信社的股权较为分散，社员（股东）、社员（股东）大会对理事会和管理人员的控制力很弱。社员（股东）大会和社员（股东）代表会议的投票容易流于形式，其信息来源主要依赖本行社提供的季度、半年度或者年度报告，以及董事会（理事会）的决定等，股东或者社员参与投票时也大多缺乏充分信息，对于行社的重大事务或者具体细节问题，一般持“理性无知”态度。再次，目前的省联社过于强化管理手段，严重偏离服务职能，对农信社金融机构的微观管理干预过强，致使农信机构“官办”色彩浓重。农信机构的重要人事需要经过作为管理机构的省农村信用联社的提名，再经过地方党委的审查，间接由省联社决定。最后，“三会一层”的议事规则难以实现相互制衡的状态，存在“一长独大”的现象，即董事长与行长职权划分不清，董事长对农商行的日常经营干预过多等。由于监事会履职缺少体制和机制上的保障，多数农信机构的监督管理作用明显被削弱，导致监事会的内部监督缺位。
（二）风险因素
1.信用风险
信用风险管理是绝大多数银行面临的核心问题，几乎所有的监管者都在信用风险管理方面设立了最低标准。尤其是对于农信机构来说，其自身规模不大，抵御风险的能力不足，更应该提高警惕，严防信用风险的发生。当前，农信结构的不良率远远高于商业银行（包括大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、民营银行以及外资银行），尤其是涉农贷款不良率更是远高于其他金融机构。根据《中国农村金融服务报告（2018）》，2018年农村信用社的涉农不良贷款率达到10%，农村合作银行更是高达13.3%，相比之下农村商业银行的情况稍为乐观，但也达到了4.9%。
农信系统的信用风险主要由以下因素导致：一是农信系统具有区域性特征，而单个区域的农业产业较为集中，区域内部容易受同种天气、自然因素和病虫害影响，因此容易带来较为集中的信用风险。二是部分中西部地区的农信社、农商行在高耗能重化工行业、产能过剩行业贷款集中度较高，这些行业在供给侧结构性改革的背景下，面临被淘汰和破产的风险，由此积累了大量的信用风险。三是随着乡村振兴战略的推进、产业结构的调整以及农业新型经营主体的不断壮大，农信系统对于单个客户或关联集团的大额风险敞口加大。四是近年来供应链金融发展迅速，农业的脆弱性导致其容易积累系统性风险，农业供应链越长、规模越大，农业供应链金融形成的整体性风险也会越大，从而导致农信社来自农业供应链系统风险的敞口扩大。
2.流动性风险
保证经营的流动性、收益性、安全性相统一是商业银行经营的重要原则。以往对农信机构的研究，更多关注的是其信用风险状况。但是随着当前市场中不确定性因素的增加，对于农信机构来说，流动性风险成为其未来一段时间必将面临和亟需解决的问题。事实上，银行的本质就是将银行资产负债表中负债的期限转化为资产栏中的不同到期期限，因此流动性的错期匹配是银行的内在特征。关键问题是这种错配的程度如何、是否存在潜在的不稳定性。在当前实施乡村振兴战略的背景下，各类业态和新型经营主体的信贷需求通常具有投资大、周期长的特点；此外，一些农村基础设施的建设和改善也需要持续的资金支持，这对农信机构的流动性管理造成较大挑战。另外，2019年以来，随着银行同业间刚性兑付的预期被打破后，机构风险偏好降低，银行同业间的融资会更加谨慎，特别是对于农信社这类规模较小的金融机构而言，一旦出现流动性紧张或市场波动，通过同业拆借融资获得流动性的实施难度会进一步加大。
3.操作风险
相对于国有控股大型商业银行和股份制商业银行来说，由于农信社系统法人治理结构不完善、内部人员缺乏风险意识以及内部监督管理不到位等问题，农信社、农商行一直是操作风险的高发地带。从近两年银监部门公布的罚单情况也可以看出，罚单多集中于农信社、农商行等机构。这种情况主要源于以下几个因素：一是经营管理模式较为粗放。农信社系统在日常经营过程中，通常采取“重业务拓展、轻合规管理”的粗放式经营模式，存在“重放、轻收、轻管理”现象，忽视贷后管理，缺乏一套对贷款进行有效监督的风险控制模式。部分农信社为完成省联社的指标任务或达到业绩考核，甚至不惜违法违规进行信贷业务以及其他业务操作。二是员工素质偏低。目前金融行业的发展日新月异，市场的创新能力超过了市场的理解和接受速度，员工恰当处理相关风险的能力跟不上，人员队伍素质已难以与其相适应，易引发操作风险。三是农信机构人员欺诈犯罪、机构营运或人员操作不合规导致金融风险。这种现象在农信机构并不少见，比如大股东或者董事从农信机构套取甚至骗取大额贷款，造成贷款损失等。
4.系统性风险
系统性风险与市场性风险既有类似之处，又有所差别。市场风险可以被对冲，但系统性风险不能完全被分散。对于农信机构而言，其发生系统性风险的源头包括：一是政策法规风险，即政府政策法规的改变导致经济主体的金融活动蒙受损失的可能性。例如2019年1月14日，银保监会印发了《关于推进农村商业银行坚守定位、强化治理、提升金融服务能力的意见》，要求农商行严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）。尽管这一要求的初衷是要让农商行专注于支持县域经济的发展，坚守农村金融主力军的定位，但在当前农商行经营业绩压力巨大、可持续经营能力比较弱的背景下，这一政策的出台无疑将对未来农商行的经营产生较大的影响。二是地方政府高水平负债可能导致信贷违约，并可能进一步引发较为严重的区域性系统风险，甚至也可能导致风险进一步扩大，借力“蝴蝶效应”演化为全国性系统风险，将包括农信机构在内的众多金融机构卷入其中。
（三）其他相关因素
1.整体经济增长下行的不利影响
长期以来，我国经济高速增长，但在此过程中也必然带来了一些瓶颈因素，包括经济增长过度依托房地产业和政府投资、金融运作与实体经济严重脱钩等。近年来我国外部经济环境持续恶化，内部经济结构失衡较为严重，整体经济增长下行仍在持续，产业结构调整升级需持续加力，中小微企业生存压力较大，众多中小微企业的经营举步维艰。同时，中美贸易纠纷导致整体经济增长下行压力增强，导致一些对美出口的中小微企业的生存状况进一步恶化。这些因素都会影响农信机构的中小微企业贷款质量。
2.市场竞争加剧
近年来，随着国家提出普惠金融战略，越来越多的银行业金融机构投身农村金融市场，这对农信机构造成了不小的竞争压力。理论上，农村金融市场参与主体的多元化增强了市场竞争，利于金融服务效率的提高，有助于倒逼农信机构提升经营效率，实现自身可持续发展。但在现实中，一些国有控股大型商业银行为了响应国家政策，凭借自身吸存能力强、成本低等优势，以较低的贷款利率（甚至不能完全涵盖其成本）参与到农村金融服务中，从而对于先前农村金融的主要供给者——农信社系统金融机构的可持续经营活动造成影响。一方面，农信社系统金融机构为了争取客户，不得不降低自身信贷利率，这导致其经营风险加大；另一方面，农信社系统金融机构的原有客户一旦发现市场中还存在更加优惠的利率，会转而向这些银行获取服务，造成农信社金融机构客户流失。实际运作中，在对现代农业经营主体提供信贷服务的过程中，确实存在国有商业金融机构以低利率挤出民营商业金融机构、国有政策金融机构以更低利率挤出国有商业金融机构的情况。除了面临传统金融机构的竞争外，目前越来越多的互联网金融机构也在不断进军农村金融市场，这部分机构凭借其自身平台以及拥有的金融科技优势，在降低服务成本的同时能有效控制信贷风险，如近年来蚂蚁金服、京东金融、平安普惠在农村金融、小额信贷领域均取得了不错的成绩,这给农信机构造成了进一步的竞争压力。
3.经营压力巨大
尽管目前我国货币市场利率已经实现市场化，但存贷款利率并未完全市场化。农信机构相对于其他银行业金融机构来说，业务模式单一，存贷利差是其主要的利润来源。《2018年农商行竞争力评价报告》对2017年全国前五大农商行和主要上市农商行进行了分析，所入选11家农商行利息收入比全部在80%以上。随着利率市场化改革的不断推进，银行的存贷款利差必将缩小，农信机构的盈利压力陡增。
另外，目前农信机构开展的中间业务基本是传统业务的延伸，主要限于结算业务、保险代理业务以及一些代收代付业务，品种比较单一，多数属于劳动密集型的低端业务，主要满足客户的基本金融需求。由于农信机构规模偏小，缺乏自主研发人才，也缺乏产品自主开发上的规模经济，导致其产品创新不足，对同行的模仿现象较为普遍，新产品开发时间也相对滞后，并且难以针对不同的客户设计开发出量身定制的金融产品，同质化、抄袭化、重复化现象较为严重，而且产品整合度也不高。
4.系统整体不良贷款率过高
整体上来看，农信机构的不良率整体偏高，且呈现逐年上升的趋势。部分地区的农信社不良贷款长期处于高位，在当前防范和化解金融风险的背景下，监管政策趋于更加严格，大量隐性不良贷款会逐渐暴露。2018年3月30日，银保监会农村金融部发布了《关于进一步加强农村中小金融机构大额风险监测和防控的通知》，对农村金融机构大额风险暴露管理和监测机制进行进一步完善。2019年4月30日，银保监会印发了《商业银行金融资产风险分类暂行办法(征求意见稿)》，拟将商业银行风险分类对象由贷款扩展至承担信用风险的全部金融资产。同时还明确，逾期90天以上的债权，即使抵押担保充足，也应归为不良。监管的变化使得农信机构未来的经营面临更大的挑战。
5.存在一定程度的金融抑制
当前对于农信机构的改革、监督与管理,部分有关部门所采取的措施仍然存在一些不当，导致了一定程度的金融抑制。例如对农信机构的改革采取自上而下控制、“一刀切”的做法。如上文提到的《推进农村商业银行坚守定位提升金融服务能力的意见》，强调原则上机构应专注服务本地，下沉服务重心，当年新增可贷资金应主要用于当地。这种规定强调了以行政区为单位划分农商行运作空间的做法，强化了行政区的概念，而非经济区的概念。而在市场经济里，本来应该施行强调经济区、淡化行政区的做法。所以，强调行政区的做法使得农商行在竞争中处于不利地位。此外，农信机构进行股份制改造之后，监管部门没有及时出台政策引导真正的合作金融机构进入农村金融体系，导致改制后农村金融体系存在合作金融机构空白的问题。
二、促进农信机构稳健经营和可持续发展的对策思考
（一）改善农信机构自身的管理和业务运作
1.完善治理结构，强化内部监督管理
在当前农信社商业化改革的背景下，需要进一步完善其法人治理结构，实现权责利的统一。具体来讲，在农信社经营过程中,首先要根据章程，遵循投资者保护原则（背后是产权保护原则），以扩大民主、加强监督为重点，实行“四大民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，由此行使所有人即社员（股东）的权利和义务。其次，农信机构应该做强做实自身，着力培育稳健经营的企业文化，并适时根据农信机构章程推进机构治理。要践行“三会一层”的议事规则，真正按照章程要求开展运作，发挥各自的作用，从根本上解决农信机构发展的体制机制问题。再次，还需要进一步完善适应农信机构特点的公司治理结构和内部风控体系，更好地加强自我管理。
2.强化内控和合规培训
农信机构需要定期开展内控和合规培训，建立健全、合理、有效的内部控制体系，筑造包括内部稽核、委派会计主管、业务检查、风险管理、审计监督等在内的多重风险抵御防线,同时配合以绩效评价和考核机制，严格奖惩纪律。农信机构要强化合规经营、合规操作意识，培育合规文化。所谓“合规”，就是指农信机构的经营活动与法律、规则和准则相一致。要不断强化农信机构高管和其他员工的合规经营、合规操作意识，实现人人合规、事事合规、处处合规，而且要主动合规，把合规变成每个员工的固定行为倾向。
3.借助金融科技，提升可持续经营能力
目前，大中型商业银行都在积极探索如何通过金融科技的应用，在业务模式和运营方式上进行创新，将其作为未来实现业绩增长的新动能。在当前，农信社系统也应当根据自身的资源禀赋和能力，充分利用网络技术、大数据、人工智能等手段，来探索适合自身发展的数字金融产品和服务模式，从而有效降低自身营运成本，提高金融服务效率和风险识别能力。同时，还要通过对当地“三农”群体深耕的经验和知识积累，打造有区域特色、贴合所服务客群需求的差异化创新。
农信社系统发展金融科技可通过以下几条路径：一是依托省联社的力量，发展数字金融。目前，部分省联社已开发出自己的金融服务平台，例如浙江省联社打造了农信丰收信用体系，该体系综合征信、社保、税务、法院等信用数据，运用“互联网+大数据+小额信贷”的数字信贷方式，为农户、个体工商户、小微企业主等提供便捷、高效的互联网金融服务。二是通过与互联网金融机构进行合作，实现优势互补。农信社系统具有线下的渠道优势，互联网金融机构具有线上的技术优势，通过两者的合作，依托不同的场景，可建立“线上+线下”的服务模式，进行渠道转型。
4.加强金融产品和服务方式的创新
农信机构需要发挥网点优势和信息优势，进一步实现金融产品和服务的创新。例如，可在对分散农户和现代农业经营主体进行信用评定的基础上发放小额信用贷款，在控制风险的前提下下沉自身服务。也可以积极发展供应链金融产品，在解决农信机构对现代农业经营主体和其所带动农户的农业信贷安全问题担忧的同时，一方面推动龙头企业的创收，促其带动农户脱贫致富，另一方面有效推动农产品的品牌建设，解决农产品食品安全的可追溯性问题。还可以利用“信贷+保险+期货”“信贷+保险+再保险”等模式，通过风险分担的方式实现产品创新。
5.借鉴德国“管家银行”制度，建立与客户的互信和“关系型融资”关系
鉴于农信社系统主要服务于农村金融市场，主要面临信息不对称、农业生产经营的高自然风险和市场风险以及农业信贷周期长、回报慢等农村金融领域的难点和固有问题，可以学习德国的“管家银行”制度（Hausbank），利用其自身的网点和信息优势，和企业建立起长期、稳定的持续融资关系。德国的“管家银行”制度是基于关系型融资原则，强调银企之间相互信任、相互支持、信息对称、关系紧密、长久携手、合作共赢。“管家银行”模式可以有效地降低信用风险，同时满足新型农业经营主体的融资需求，有助于实现乡村振兴。
6.借力融资担保，降低自身信用风险
随着农业的不断发展，我国农业生产方式已由传统的一家一户生产转向规模化、机械化的现代农业生产方式。生产方式的转变导致经营资金需求的进一步增加，在农户和农村小微企业缺少反担保物、农村地区征信体制不健全的背景下，融资担保架起了农户和金融机构间的重要桥梁。目前，国家农业担保体系基本已经建成，农信社系统通过加强同农担机构的合作，能够有效降低信用风险，解决农户、农村小微企业、新型经营主体等的“融资难、融资贵”问题。
7.重视人才培养和引进
重视人才的培养和引入，是农信社系统未来快速健康发展的必要条件。在之前的人才培养方面，农信社系统缺乏战略眼光和整体发展规划，更加注重知识的实用性以及业务的实际操作性，而忽视了业务操作过程中的规范性以及员工风险意识的培养，从而留下了一定的操作风险隐患。另外，这种针对性的培训具有局限性，员工的积极性和创造力难以得到最大程度的发挥。未来，农信社系统在人才培养的过程中，需要注重培训效益性和全面性的统一，在提升员工技能的同时重视员工风险合规意识的培养，全方位提高员工素质。
（二）推进对农信系统的改革
1.实施差异化的改革措施和监管政策
当前的监管部门对各种细分类型的农信机构往往不加区分，采取一刀切的政策措施，虽然这些政策措施的出发点是为了农信机构更好地发展，但其瞄准度的下降，不利于其中某些细分类型的机构。未来监管机构出台农信机构改革措施和监管政策时，应细分不同类型的农信机构，以更细化和精准的分类管理方式推行量身定制的改革措施和监管政策实施。比如，需要按照所在辖区类型细分县、县级市和市辖区所在农商行，按照是否已经上市区分已上市和未上市的农商行，按照是否已经依法开展较多跨区域运作区分为已开展的农商行和尚未开展的农商行，按照所在县级辖区农村人口和农业增加值比重高低来区分“三农”金融服务任务比重较大和较小的农商行。这些区分对于监管机构出台更为细化、精准的改革措施及监管政策至关重要。
2.鼓励农信系统内部横向合并经营
鼓励实力强、经营规范的农信机构横向参股或合并经营困难、不良贷款率高的农信机构，这一方面可以提高农信机构的经营规模，另一方面也能解决原有机构的发展问题，以此增强农信机构的竞争力。此外，中国整体经济增长下行的势头还在持续，一些经营困难、不良贷款率高的农信机构难以改善自己的业绩指标,甚至其经营状况可能继续恶化。对此，可以鼓励实力较强、经营规范的农信机构以自愿自发的方式横向参股、控股或合并经营困难、不良贷款负担过重的农信机构，以此扩大农信机构的规模，助力解决这些问题机构的产权、治理及不良贷款问题。合并之后，各辖区的业务仍然可以分别统计，“支农支小”考核依然可分县、县级市和市辖区进行，被参股、控股或合并的金融机构可以继续保持独立法人地位。
3.赋予农信机构与其他金融机构平等的竞争空间
一是应比照其他商业银行，放宽农信机构尤其是农村商业银行的业务种类和业务范围，鼓励推出更多的金融产品和服务，至少要在这些方面给予农村商业银行同等待遇，尤其是要给予那些较好地完成“支农支小”任务的、实力较强的，或总部在县级市和市辖区的及已经上市的农商行这种待遇；二是在获得地方政府财政存款方面，与地方政府部门应积极协调，要求其根据“支农支小”完成情况进行考核，这方面贡献大者保障其获得一定比例的地方政府存款业务。三是鼓励“支农支小”业务突出的农信机构在周边区县设立分支机构、拓展业务。
4.加快推进省联社改革，强化其服务职能
省联社行政化管理体制存在的问题和矛盾日益突出，特别是一些农商行上市之后，省联社的管理体制与农商行法人地位在运作模式上矛盾加大。因此，当前农信社的改革也成了急需解决的问题。2016～2018年连续三年的中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”。省联社改革有助于理顺农信系统同省联社的关系，改善农信系统的外部治理，激发其参与市场竞争动力。2019年1月29日，央行等五部委印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，对基层农信社和省联社间的关系进行了明确的界定，强调了农信社的独立法人地位以及经营的独立性，淡化了省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出了其专业化服务功能。因此，未来在省联社改革过程中，必须要坚持“强化省联社服务职能，弱化省联社管理职能”这一基本原则。
（三）推行配套改革措施
1.建立商业金融、合作金融和政策性金融分工协作的农村金融组织体系
积极推进农村金融机构的现代化改革，健全商业性、开发性、政策性、合作性金融的多元协同配合，加快建设多层次、多元化、广覆盖、强包容的农村金融体系。其中商业金融和合作金融应该发挥自身的基础性作用，共同构成竞争性农村金融秩序。目前国内合作金融基本上属于以散点的形式分布于全国各地，缺乏以面的形式覆盖一些地区的合作金融组织。合作金融首先是人合，由人合带动资合，其首要目标是在满足资金需求方面团结互助，而不是以从相互之间计取最大利息为目标。因此，商业金融和合作金融虽然有相互替代的地方，但也有互补的成分。而政策性金融可在明确划定的国家农村战略业务领域发挥作用，同时对商业金融和合作金融提供辅助支持作用，但不应对商业金融和合作金融进行挤出。这方面可以参照德国政策性银行复兴信贷银行的经验，发展向农信机构和其他商业及合作金融机构提供转贷零售业务和资金批发业务，与其建立收益分享、风险分担的机制。
2.加快农村信用体系建设
加快推进农村信用体系建设，通过政府有关部门牵头，全面开展信用乡镇、信用村、信用户的创建活动。积极运用大数据、云平台、人工智能等现代信息手段，推进农户、农民合作社、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体的数字信用档案建设，促进农村地区信息、信用、信贷联动，发挥信用信息对农村经营主体融资的服务功能。这些信用档案可以作为农村金融机构完善和扩建其自身客户信用评定体系的参照。
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