敖军 薛秀清:推进农业生产托管应把握的十个必须

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敖军 薛秀清（山西省农业农村厅农村合作经济指导处、山西省农业遥感中心）

农业生产托管是贯彻落实十八届三中全会重大改革任务“加快构建新型农业经营体系”农业经营方式的重大创新。2017年农业农村部、财政部在全国总结推广农业生产全程社会化服务试点经验，通过项目支持推进农业生产托管，带领小农户发展现代农业，兼顾促进适度规模经营。山西省认真贯彻落实中央推进农业生产托管的意见精神，在工作中牢牢把握做好农业生产托管的“十个必须”，加快发展农业生产性服务业，大力推广农业生产托管，取得了良好的经济社会生态效益，促进了农业农村经济持续健康发展。
  一是必须全面把握四个政策文件的精神实质。全面把握四个政策文件的精神实质是开展农业生产托管的前提。2017年《农业部国家发展改革委财政部关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》（农经发［2017］6号）、《农业部办公厅和财政部办公厅于支持农业生产社会化服务工作的通知》（农办财［2017］41号）、《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》（农办经［2017］19号）明确提出了当前农业社会化服务的重要意义、总体要求、服务领域、政策支持等，是做好农业生产托管工作的纲领性文件，特别是最近《农业部办公厅和财政部办公厅关于进一步做好农业生产社会化服务工作的通知》（农办计财〔2019〕54号），必须全面把握其精神实质。
  二是必须深刻理解四个政策概念的科学内涵。深刻理解农业社会化服务、农业生产性服务、农业生产托管、农业服务规模经营四个政策性概念是做好农业生产托管的基础。1983年中央第一个一号文件明确提出“当前，各项生产的产前产后的社会化服务，诸如供销、加工、储藏、运输、技术、信息、信贷等方面的服务，已逐渐成为广大农业生产者的迫切需要”。不同的历史时期，广大农业生产者的迫切需要始终是农业社会化服务的主要内容，当前农业社会化服务的主要内容就是加快发展农业生产性服务业，解决“谁来种地”“如何种好地”等问题。农业生产托管是农业生产性服务业服务于农业生产和农户的主要方式，规模化的农业生产托管是服务规模经营的主要实现形式。
  三是必须清楚农业生产性服务业的整体要求。农业生产性服务是指贯穿农业生产作业链条，直接完成或协助完成农业产前、产中、产后各环节作业的社会化服务。发展农业生产性服务业是是将普通农户引入现代农业发展轨道的重要途径，是推进多种形式适度规模经营的迫切需要，是促进农业增效和农民增收的有效手段，是建设现代农业的重要组成部分。按照坚持市场导向，服务农业农民，创新服务方式，注重服务质量，不断地提升服务市场化、专业化、信息化水平，打造要素集聚、主体多元、机制高效、体系完整的农业农村新业态，基本形成覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业生产性服务业体系，支撑引领现代农业发展。
  四是必须明白发展农业生产托管的具体部署。农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成的农业经营方式。不管是“土地托管”、“代耕代种”、“联耕联种”或“农业共营制”，都以服务组织提供的单个或多个作业环节的生产性服务为支撑，都是农业生产托管的不同表现形式。本质是让社会化服务组织帮助种不了、种不好、自己种不合算、种得不符合要求的农民种好地，是破解推进全面建设现代农业、促进农民增收难题的有效途径。农业农村部等三部门采取政策扶持、典型引领、项目推动等措施，把发展农业生产托管作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式，加大支持推进力度。
  五是必须充分认识大力发展托管的重要意义。以家庭经营为基础的统分结合双层经营体制是我国农业的制度基础，处于托管条件下的农户，种什么、种多少仍然由农户说了算，风险主要由农户承担，仍然属于家庭经营，流转一定程度是放弃了家庭经营。为家庭经营提供社会化服务、开展统一层次的经营一直是集体经济组织的重要功能，开展农业生产托管，为壮大集体经济提供了广阔的前景。全面建设现代农业的难点是传统农户的现代农业建设，农业生产托管是推进全面建设现代农业的有效途径。农业生产托管为农户优化资源组合提供了新选择，农户可在打工和种地之间的理性选择，形成务工收入和土地收入的叠加效应。新型农业经营主体也可接受或提供社会化服务，有利于降低农业适度规模经营发展的成本和风险，进一步降低成本或增加收入。
  六是必须讲解明白多方共赢的收益增长空间。农业生产托管实现了“三降三减三增”的成效，即：“三降”就是通过统一采购降低农资费用成本，通过连片规模作业降低农机费用成本，通过专业组织服务降低农民种地务工投入成本；“三减”就是通过精准使用绿色综合防控技术减少农药用量、通过测土配方施肥技术和新型肥料应用减少化肥用量、通过收获运输烘干储藏一体化大幅度减少产量损失；“三增”就是通过良种良法良技良田配套栽培技术应用增加产量、通过与粮食收储加工企业合作采取订单生产实现优质优价增加农民收入、通过集中连片打破地垄增加耕地面积实现农村集体经济组织收入“破零”。同时农业生产托管促进了绿色生产，助力了产业振兴，促进了农村稳定。
  七是必须紧抓顶层设计和基层创造有机衔接。在顶层设计上，必须明确工作的目标、坚持的原则、找准“集中连片推进”等政策关键点，在政策规定中加以明确，要求地方按要求实施。省、市农业农村部门主要负责试点政策实施的业务指导、确定项目、绩效评价和监督管理。在发挥基层创造性上，将具体支持什么、怎么支持等交给基层自主决定，调动基层的创造性，提高政策的适应性。试点项目县（市）政府是试点项目实施落实责任主体，县级农业（农经）部门会同财政等部门制定组织实施方案，提出绩效目标，明确目标任务、试点内容、支持环节和运行机制,以县人民政府文件印发《项目组织实施方案》，确保项目落实。县级农业农村等有关部门负责试点工作的执行落实和政策宣传，批复实施主体的项目方案，积极探索和创新农业生产社会化服务的工作机制和有效模式。
  八是必须聚焦破解细碎化生产这个关键创新。中央财政支持农业社会化服务作为一项农业生产经营机制的惠农政策创新，政策关键是破解“小农户”实现“大生产”的难题，通过社会化服务直接推动小农户实现规模化生产，让小农户在保有土地经营权的条件下更多分享现代农业收益，解决“谁来种地”“怎样种地”等问题。财政补助标准不能影响服务价格形成，不能干扰农业服务市场正常运行。财政补助重在引导培育市场，通过政策引导小农户广泛接受农业生产托管、机械化烘干等社会化服务，努力培育主体多元、竞争充分的农业生产社会化服务市场，集中连片地推进机械化、规模化、集约化的绿色高效现代农业生产方式。财政补助重在发挥“四两拨千斤”作用，激发市场配置资源的效率，尤其是解决小农户整村整乡统一接受社会化服务的问题，引领小规模分散经营农户走向现代农业发展轨道，引导农业生产社会化服务长期健康发展。
  九是必须积极实施好农业生产托管试点项目。2013年以来，中央财政持续支持开展了农业生产全程社会化服务试点，逐步在全国支持推广农业生产托管等服务带动型规模经营。各级农业农村部门要切实履行行业主管部门职责，主动与相关部门建立良好的工作推动机制，指导项目县依据本地区农业现代化发展的需要和农民群众欢迎的程度制定具体实施方案，建立多方参与绩效考评机制，指导服务组织与农户签订规范的服务合同，督促服务组织按照服务标准和规范实施作业。及时总结推广好经验、好做法，加强典型示范引领和宣传工作。深刻理解“集中连片、服务规模经营、整村整乡推进”和准确把握“原则上财政补助占服务价格的比例不超过30%，单季作物亩均补助规模不超过100元”，是实现项目目标，最大程度发挥项目作用效益的关键。
  十是必须明确农业农村部门的行业管理职责。农业农村(农经)管理部门要将职能定位于农业生产托管行业监管，加强制度建设，强化规范引导，针对服务标准、质量、价格、信用等方面，加强服务标准建设，加强服务价格指导，加强服务合同监管。积极探索建立托管服务主体名录管理制度，建立农村经营管理部门、集体经济组织、农民代表、技术专家等多方参与的服务主体资格审查监督机制，建立服务主体信用评价机制。强化绩效考核，建立试点县的退出机制。重视农业生产性服务业统计工作，准确把握统计口径，合理选择统计方法，确保数据的客观性和准确性。通过强管理促规范，引导农业生产托管步入健康发展的快车道。