金融控股公司监管政策框架初步搭建

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陈果静

  《关于实施金融控股公司准入管理的决定》和《金融控股公司监督管理试行办法》的实施，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场的传染，更好地满足全社会多元化、综合化、便捷化的金融服务需求。下一步，监管部门将制定相关监管细则。
  “《金融控股公司监督管理试行办法》的实施不改变我国现行金融业以分业经营、分业监管为主的格局，是对现行格局的完善和补充。”9月14日，在国务院政策例行吹风会上，中国人民银行副行长潘功胜在回答提问时表示。
  9月13日，国务院发布了《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《决定》），中国人民银行发布了《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《办法》）。
  潘功胜表示，《决定》和《办法》初步搭建了金融控股公司的政策框架，对金融控股公司的监管尚需更具体、更详细的操作规则，如并表管理、资本管理、关联交易管理等。中国人民银行宏观审慎管理局局长霍颖励表示，下一步将制定相关监管细则。
  补齐制度短板
  近年来，随着我国经济金融发展和改革开放水平不断提高，一些大型金融机构开展跨业投资，形成金融集团；部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，形成了一批具有金融控股公司特征的企业。其中，一些实力比较强、经营规范的机构通过这种模式优化资源配置，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升了金融服务实体经济的能力。
  但是，由于监管缺失，行业乱象不少。少部分非金融企业向金融业盲目扩张，组织架构复杂、隐匿股权架构，交叉持股、循环注资、虚假注资，还有少数股东干预金融机构经营，利用关联交易隐蔽输送利益、套取金融机构资金等。
  “金融控股公司形态在我国已经客观存在，但一直没有作为一个整体纳入监管。”潘功胜介绍。
  “对金融控股公司依法实施准入和监管，体现了金融业是特许行业的理念，也符合国际上的通行做法。”潘功胜说，从国际上看，美国、日本、韩国等都有专门立法，明确对金融控股公司实施准入许可和监管。
  尤其是在2008年国际金融危机之后，主要国家和地区更加强调整体监管，以防范化解系统性风险为核心，降低金融控股公司风险的复杂性、传染性和集中性，提高了金融控股公司资本充足率、公司治理等审慎监管标准。
  在2017年第五次全国金融工作会议之后，按照党中央、国务院的决策部署，人民银行会同司法部等相关部门已经开始酝酿建立对金融控股公司实施准入管理和持续监管的制度。
  人民银行方面表示，《决定》和《办法》的实施，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场的传染，推动金融控股公司开展有益的创新，更好地满足全社会多元化、综合化、便捷化的金融服务需求。
  明确监管分工
  金融控股公司大多涉及银行、证券、保险等多种不同的金融业态，对金融控股公司实施准入管理后，监管如何分工是各方关注的焦点。
  在吹风会上，潘功胜点出了监管的重点——从宏观审慎管理角度，以并表为基础，对金融控股公司的资本、行为和风险实施全面、持续、穿透监管，规范经营行为，防范风险交叉传染。
  一方面，对金融控股公司实施市场准入管理，明确非金融企业投资控股两类或两类以上的金融机构、所控股金融机构的类型和资产规模具备规定情形的，应当设立金融控股公司，纳入监管范畴。另一方面，继续实施金融业的总体分业经营。金融控股公司开展股权投资与管理，自身不直接从事商业性金融活动，由控股的金融机构来开展具体金融业务，分业经营，相互独立，建立风险防火墙。
  “《办法》的实施不改变我国现行金融业以分业经营、分业监管为主的格局，是对现行格局的完善和补充。”潘功胜强调，分业经营、分业监管为主的格局是在长期实践中探索形成的，符合我国经济金融发展的现状，应当予以坚持。
  具体来说，人民银行从宏观审慎管理角度，对金融控股公司实施整体监管。人民银行将从集团整体的视角，明确股东资质、资本管理、公司治理、关联交易、风险隔离等标准。这主要包括，规范股东资质和股权管理，对金融控股公司整体的公司治理、关联交易实施监管，建立金融控股公司统一全面的风险管理体系和完善的风险防火墙制度。
  与此同时，金融管理部门依法对金融控股公司所控股的不同类型的金融机构，按照现行监管分工来实施监管。同时，相关部门建立跨部门工作机制，加强监管协作和信息共享。
  保障稳妥有序过渡
  对金融控股公司实施准入管理涉及众多金融和非金融企业，在落地过程中，是否会对行业造成较大影响？
  潘功胜介绍，目前不仅有一些大型金融机构开展跨业投资，形成了金融集团。部分非金融企业投资控股了多家、多类金融机构，形成了一批具有金融控股公司特征的企业，如中信、光大、招商局集团等。地方背景的比如上海国际集团、北京金控等，以及具有民营企业和互联网企业背景的，如蚂蚁金服等。
  “我们设置了合理过渡期，在过渡期内，把握好对存量企业分类施策，推动《办法》平稳实施。”潘功胜表示，现在有一部分存量企业，已经具备金融控股公司特征，符合设立金融控股公司的情形，但其内部股权结构可能不符合《办法》要求。为此，监管部门将推动存量企业稳妥有序地过渡。
  在政策执行的过程中，监管部门将继续加强与市场沟通，了解市场情况，回应市场关切，提高政策透明度和可操作性。
  人民银行有关负责人表示，总体来看，《办法》对金融机构、非金融企业和金融市场的影响正面。由股权架构清晰、风险隔离机制健全的金融控股公司作为金融机构控股股东，有助于整合金融资源，提升经营稳健性和竞争力。