李飞：充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用

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充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用

——访全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞

  实施乡村振兴战略是党中央的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。党的十九届五中全会提出，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略。  党中央高度重视制度建设在实施乡村振兴战略中的保障作用。2018年中央明确要求“强化乡村振兴法治保障。抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》也明确提出完善乡村振兴法律法规和标准体系。
  如何做好乡村振兴这篇大文章、如何通过立法推动这项工作，近日，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞接受《法治日报》记者专访。
  一、乡村振兴为什么需要立法
  记者：当前，在全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的条件下，该如何充分认识立法对于实施乡村振兴战略、推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要意义？乡村振兴立法应当如何定位？
  李飞：乡村振兴战略关乎到我国现代化进程，是一个非常重要的问题。如果我国农业农村不能实现现代化，那么我们国家的现代化是不完整的，也不是一个高质量的现代化。
  乡村治理是社会治理的基础，城乡发展不平衡带来农业农村的一些结构性问题，比如乡村“空心化”和老龄化现象突出、资金供给不足、技术和人才不足、基础设施不完善、公共服务滞后、农民增收难度大等，成为制约我国社会主义现代化发展的短板。对乡村振兴，党中央有战略部署，中央文件有要求，实践中有需求，人民群众也有期盼。加强乡村振兴立法，完善乡村振兴法律法规体系，有利于解决乡村振兴过程中的难点、痛点、堵点问题，推进我国乡村治理体系和治理能力现代化。
  制定促进乡村振兴的法律法规，必须坚持问题导向，采取切实有效的制度措施，善于将党中央的决策部署、政策措施通过法定程序转化为法律规范，体现人民意愿、维护人民利益、增进人民福祉，切实增强农民群众对全面建成小康社会的获得感。
  二、乡村振兴需要立什么法
  记者：乡村振兴都需要立哪些法？对于地方来说，是制定一部综合性的乡村振兴促进条例好，还是从实际需求出发有针对性地制定相关专项法规好？
  李飞：乡村振兴内涵丰富，包括产业、人才、文化、生态和组织等五大方面。
  面对这一宏大课题，地方人大及其常委会如何立法，需要把握好两个关系：一是中央立法和地方立法的关系。国家制定相关法律作出明确要求的，或者国家法律尚未作出规定，而地方确有需求又有措施而且能切实解决问题的，地方可以制定相关新规。二是地方制定综合性法规和专门性法规的关系。要根据实际需要立法。如果制定综合性的条例，也要有切实的硬措施，能够切实解决乡村振兴的实际问题。究竟是采取综合性立法还是专项立法，终究要看立法的需求，弄清楚想要解决的焦点问题是什么，明确立法定位。比如立法的调整对象是什么、调整范围有多大，是规范政府及行政部门的管理行为，还是发挥村民自治组织的功能和作用，亦或是明确农民的主体地位及相应的权利义务等。
  乡村振兴说到底是要解决好“三农”问题，涉及到农业农村农民经济社会文化生活的各个方面，这的确不是一部综合性的促进条例就能完全解决的，还需要有更多的专项立法。特别是有些问题在国家层面立法尚不成熟，需要各地立足本地实际，在立法权限范围内创造性地开展立法工作，先行先试，为国家立法积累经验。
  地方立法要把握好时代脉搏，抓住时代提出的新问题新挑战，积极应对。要处理好长期性任务与阶段性目标的关系，紧紧围绕推动构建新的发展格局，围绕国家和本地乡村振兴的阶段性目标梯次推进。要密切关注农业农村的发展动态和趋势，加强立法的前瞻性，为未来发展预留必要的制度空间。同时，要根据实际情况的变化，适时对相关立法作出动态调整和完善。
  三、乡村振兴应该怎样立法
  记者：我们注意到，以往一些乡村振兴方面的法规制定出来过于宏观、笼统、原则。那么乡村振兴立法应该怎样立？究竟怎么样才能制定出真正有效管用的法规？
  李飞：对于如何将党中央关于乡村振兴的决策部署、国家有关方面的政策措施落实到立法工作中，转化为有效管用的法律制度规范，需要从以下几个方面下功夫。
  第一，充分发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，善于把党的政策转化为法律制度规范。政策转化为法律的前提是政策本身应当是成熟的，是经过实践检验并为人民群众所认同和接受，具有良好的实践基础。所以，为了确保法规有效管用，就要善于“把行之有效的乡村振兴政策法定化”。当前，特别要按照党的十九届五中全会提出的“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的要求，建立稳定脱贫和防范返贫长效机制，在法律制度层面实现脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的统筹衔接。人大及其常委会在立法过程中，要充分发挥主导作用，既要保证及时将行之有效的政策转化为法律制度规范，又要把握好政策入法的第一道关口，实现相关政策与法律制度规范的有效衔接。
  第二，要探索党的政策转化为法律制度的具体方法，在具体细化上下功夫。考虑到乡村振兴在财政、税收、金融等方面的扶持政策可能需要阶段性调整，在国家层面，采取乡村振兴促进法这种立法形式，在调整手段上介于政策措施和法律规范之间，引导性的规范比较多，需要依靠其他机制共同发挥作用，产生实际效果。乡村振兴是事关整体和全局性的战略，国家层面的立法重在制度设计，创设制度基础，并且为地方立法留下一定空间。在地方层面，无论是综合性立法还是专项立法，都应当结合当地乡村振兴的特点和需求，突出地方特色，予以具体量化。要致力于解决地方乡村振兴中的实际问题，针对性和可操作性应当更强一些，比如为坚持农业农村优先发展，在要素配置、资金投入、税收政策、基础设施、公共服务、干部配备等方面如何优先，有哪些具体的扶持和优惠政策等，都要规定清楚，能具体的应当尽量具体，能明确的应当尽量明确。
  第三，要善于把“政策语言”转化为“法律语言”，提高法律法规的规范性。在立法过程中，不能照抄照搬政策语言，不能让法律法规成为“政策汇编”。我们要善于使用规范的法律用语，在将政策措施转化为法律规范时，要更多地使用设定权利义务的表达方式。即使对一些激励性条款，也要采取正向激励、定期评估考查等措施予以规范解决，尽量减少“提倡”“引导”“鼓励”等政策性词语。地方在制定有关法规时，可参考全国人大常委会法工委制定的立法技术规范（试行），处理好“政策语言”转化为“法律语言”的问题。（来源：法治日报 朱宁宁）