董石桃:监察下乡:监察职能向基层延伸的国家治理逻辑

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董石桃（广州大学公共管理学院教授、博士生导师）

  引言
  “小村社连通着大国家”，村社治理是国家治理的重要场域，是国家治理体系和治理能力现代化的重要根基。新中国成立后，中国共产党领导下的现代国家对基层的治理，为了将孤立的农民组织到政党和国家体系中来，一直具有“政权下乡、政党下乡、行政下乡、政策下乡、法律下乡”的传统。随着国家监察体制改革的推进，为了加强对基层小微权力的规制，一种新的“下乡”运动现象，即推动监察职能向村社延伸的“监察下乡”逐步在全国铺开，其背景是当前村社治理中监察职能的悬浮弱化，造成权力运行的失范、“村官腐败”“小官巨贪”等基层贪腐问题层出不穷，从而侵蚀国家治理的根基，造成社会治理的失序。遗憾的是，尽管学界对县域监察体制改革以及基层派驻纪检监察等问题逐渐重视，但是对监察职能向村社延伸问题却甚少关注。事实上，推进监察职能向村社延伸是国家治理现代化和国家监察体制改革的重大问题。2018年1月，党的十九届中央纪委二次全会指出：“推动监察工作向基层延伸，使群众身边的公职人员受到严密监督。”2018年3月，赵乐际在云南调研时指出“积极探索监察职能向基层、村居延伸的有效途径”。“监察下乡”是国家治理现代化的重要组成部分，是伴随政党下乡、政权下乡和法律下乡等，走向法治型国家治理的必然趋势。
  国家力量向基层社会渗透，进而对基层社会进行改造和整合，是现代国家建构的一般趋势。正如杜赞奇所言，“20世纪的国家政权认为将地方行政机构正规化是巩固国家政权的有效办法，从而使下层政权与中央保持一致”，但是如果一味强调国家对社会的改造、整合、控制和渗透，则容易流于仅仅重视国家自主性，而忽视社会的自主性。此外，国家嵌入社会过程中，将基层精英纳入国家体制中，那么作为建制化的国家基层权力相对于分散化的社会成员就居于强势和支配地位，如果在这个过程中，代表国家的公共权力得不到有效规制和监督，则容易造成对社会的侵害和破坏。杜赞奇将这种建制化国家权力缺乏有效权力规制，导致国家政权建设的无效扩张及自反效应称为“国家政权的内卷化”，这种情形在历史上比较常见，民国时期“当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化，这表明国家政权的内卷化达到了极点，它预示着国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产”。弗朗西斯·福山也观察到，“授权给州或地方政府在发展中国家往往意味着授权给地方的精英或庇护网，允许他们全权控制本地事务，不受外部监督……但权力下放却增加了腐败的机会”。中国共产党执政以来，在基层政权建设上，特别注重避免这一点，其背后更深层次的关切其实是基层政权走向科层化和理性化以后，如何既发挥官僚制的效率优势，又避免官僚制在常规权力运行中存在的廉政风险，这在一定程度上也可以追溯到1949年毛泽东和黄炎培在延安窑洞关于“历史周期律”的大问题。从根本上来说，“监察下乡”是国家治理过程中加强权力监督，避免官僚制弊端的必要举措。本文试图从国家治理视角出发，结合具体个案分析，以期厘清监察职能向村社延伸的基本背景、实践逻辑和优化策略。
  监察悬浮的廉政风险
  ——国家基层权力监督的弱化及其表现
  国家治理现代化是一种新的国家建构形态，然而，当前随着国家治理现代化的推进，国家权力进一步嵌入社会，而村社权力运行的廉政风险并未消失，权力监督的弱化无疑将增加这一风险。
  （一）基层权力—利益网络的廉政风险
  权力一般指个人、群体和组织通过各种手段获取他人服从的能力，这些手段包括暴力、强制、说服以及继承原有权威和法统，但这种定义过于笼统，事实上，权力是基于各种社会利益关系的合成。在基层社会中，这种权力关系主要是围绕国家政权和基层社会互动形成的。国家政权建设本身包含着官僚化、渗透性、分化和对下层控制的巩固，现代国家“权力”通常包括迈克尔·曼所谓的权威性权力和弥散性权力。权威性权力是由明确的命令和有意识的服从组成的。弥散性权力则是以一种更加本能的、无意识的、分散的方式分布于整个人口之中，导致体现权力关系但却未能得到明确控制的相似的社会实践。国家权力嵌入社会以及由此形成的权力—利益网络更多属于弥散性权力，包含着相应的廉政风险。当前，村社权力—利益网络的廉政风险主要体现在：
  1.民生转移支付中权力—利益网络的廉政风险
  例如，农村脱贫攻坚的转移支付巨大，就蕴含着较大的廉政风险。根据我们对中部M县调研，该县作为西部山区扶贫攻坚试点县，有8.64万贫困人口，一年各项民生资金高达17亿元，庞大的资金体量和扶贫项目复杂多样化，造成了较大的廉政风险。仅2014—2016年，M县就发现问题线索13000多条，接到群众来信来访266批次、862人次，多数问题集中在低保、住房补贴、贫困残疾人生活补助、城乡养老等民生领域。2014—2016年，在M县纪委查办案件中，涉及民生领域的村干部有30多人，占全县村干部的2.3%。统计分析结果显示，村支书或村主任“牵头”的腐败案件占比70%，其他村干部或党员发生的腐败案件占比20%，乡镇层级的腐败案件占比7%，县（市区）层级的腐败案件占比3%。
  2.资本下乡中权力—利益网络的廉政风险
  税费改革后，以项目制为核心的新的国家治理体制逐渐确立，我国形成了中央与地方政府之间的分级治理机制，这对基层社会产生了诸多意外后果。随着乡村振兴战略的实施，资本下乡成为一种普遍趋势。资本下乡既包括耕地规模化运营，也包括土地综合整治与项目运作。在土地综合整治上，资本下乡一般通过进入村集体建设领域，承包了村庄所有的项目资源，同时利用项目资金和政策支持进行集体建设用地的开发和利用。资本下乡本质上依然遵循着项目制的逻辑，但是随着资本的介入，村庄实行公司化运作，资本与基层政府形成利益共谋关系，村社往往依附于资本逻辑，在资本趋利的引导下，村社组织往往成为为资本服务的中介机构。这其中，部门政府也往往在项目过程中因为拥有不可替代的资源、信息和权力，而逐步转变成为专项意义上的独立王国。村社的公共权力逻辑逐渐依附于资本逻辑，虽然在一定程度上激发了基层的经济活力，但是长期来看，村社组织和资本联合形成的资本支配性利益格局，将侵蚀村集体的公共权力逻辑，其中必然蕴含着巨大的廉政风险。
  3.集体资产运营中权力—利益网络的廉政风险
  在城郊或城市的村社中，随着城市化进程推进，村集体资产不断增值，集体资产运营中权力—利益网络同样蕴含着巨大的廉政风险。以我们调查的东部G市为例，该市村集体“三资”体量巨大，最多的掌握数十亿元村集体资产。村集体经济组织形式多样，呈现经济联社、转制社区、村公司等各种形态和做法。在集体资产运营中，“四风”问题以及虚报冒领、骗取征地款等违纪违法案件时有发生。该市T区X村新班子上任数月后被“一锅端”、18名村官集体受贿在饭桌上平分647万元现金，该市L区H村村干部抱团贪腐过亿元并大肆“贿选”，在当地造成极其恶劣的影响。
  （二）基层权力监督中监察职能的弱势与悬浮
  1.监督范围存在较大的空白
  《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）实施前，村社干部往往由村集体选举产生，虽然履行着公共职责，但是却不属于公职人员，村社干部亦官亦民，但又非官非民，游离于监察范围之外。对于非党员村基层组织人员，纪检监察机关均无法对其进行监督，因此掌握大量村级资源资产资财的经济联社、村公司非党员经营班子，一般违法后才由公安机关立案查处，现有监督体系和监督手段对这部分管理层人员作用十分有限，存在监督不到位和监督滞后等问题，特别是对一些有倾向性苗头性的问题缺乏前端监督“预警”。
  2.村务监督委员会弱势或缺位
  在村级事务中，“两委”往往居于强势地位，村民代表大会和村务监督委员会作为正式的监督机制，往往处于弱势地位，监督因而流于形式，大量存在“不敢监督”的情况。目前，村务监督委员会、社区党风廉政监察站、转制社区事务监督委员会、经济联社社务监委会等各类监督平台虚化弱化，权威性不强，且受熟人社会影响，不敢监督、不愿监督、不能监督，有些甚至与贪腐村官同流合污。此外，村务监督委员会还存在发现问题线索不知道“交给谁、如何交”，存在各监督组织分属不同主管部门、力量分散、合力不强等问题，监督缺乏协同性、有效性。
  3.乡镇（街道）监察职能悬浮
  从法律上看，乡镇（街道）是代表国家政权行使基层权力的机构，村社事务属于基层群众的自治组织和自治事务。在现实中，村社的腐败问题和纠纷，被上告到乡镇（街道），乡镇监察组织容易以“不便插手查处”“这是村民自治中的问题”而加以“拖延和推诿”。在权力的实际运行中，乡镇（街道）与村社实际上是“一体运行的”，村社必须执行乡镇（街道）指令以获取补助资源，乡镇（街道）依靠村社干部完成各种繁杂的行政任务，这种相互依赖的权力关系容易形成权力“共谋”而不愿监督，造成事实上的监察悬浮。
  （三）基层权力监督中公众参与的离散与缺席
  1.村社权力监督中公众参与的离散
  所谓离散是指村社权力监督中公众的个体化和原子化。随着工业化进程的推进，农民也卷入打工经济的浪潮中，村社邻里之间传统的互惠性互助社会关系由即时性的金钱交易关系所取代，无论农村社区，还是城市社区，社会个体都日趋个体化和原子化，致使公众对村社的公益事业关心较少，社会资本逐步走向式微，对公共事务较少参与，大量“无公德的个人”被生产出来，社会呈现个体化的离散状态，村社参与失去了社会基础。面对组织化的权力主体，公众难以形成参与监督的力量，而个体化的公众参与监督，往往要承担较大的信息成本、诉讼成本、人情成本、上访成本以及被报复成本等，这些巨大的成本往往让人望而却步，不敢监督。
  2.村社权力监督中公众参与的缺席
  在现代化冲击下，农民的生产方式、生活方式、从业方式、组织方式和职业结构等都发生了重大变革。在市场化背景下，农民对家庭经济生活改善的关注度远远高于对村社公共事务的关切。毕竟任何参与都需要时间和精力等成本付出，而一旦将大量时间用于公共事务，就会造成对其他时间精力的挤压，从而影响个体在社会中的竞争。我们在调查中发现，村民日常更关心的是彼此之间家庭财富增长的比较，比如比较谁家的房子更豪华，如果相比邻居收入差距太大，村民会觉得“很没面子”，产生极强的挫败感。事实上，在现代社会，公众参与权力监督的冷漠或缺席现象比较普遍。
  监察下乡的双重机制
  ——国家监察职能向基层延伸的广州样本
  现代国家治理的轴心逻辑是寻求权力和权利之间的平衡，“监察下乡”中就包含着“权力制约权力”和“权利制约权力”的双重逻辑：一是作为国家建制的纪检监察机构对村社权力监督的强化，即通过“权力制约权力”；二是动员社会参与监督，即通过“权利制约权力”。因此，从国家治理视角来看，监察职能向村社延伸包含实现“权力制约权力”的组织建设和实现“权利制约权力”的社会动员两个方面。组织建设体现了村社权力监督的国家治理逻辑，社会动员则体现了村社权力监督的社会参与逻辑，只有二者形成合力，方能有效进行村社权力监督。
  那么，在实践中村社权力监督的国家和社会两个方面的力量建构是如何实现的，我们可以以广州市为例进行个案考察，探究其具体的实践路径。2018年以来，广州市在推动监察职能向镇（街）延伸的基础上，探索在所有村（社区）全覆盖建立监察站，其创新做法获得了2020年第二届中国廉洁创新奖①“特色奖”。与此同时，广州市还非常重视通过动员社会参与推动监察工作向基层延伸，进行了“切实提高实名举报率的系列探索”，以提高实名举报率为重要切入点与突破口，切实动员社会参与，加大村社权力监督力度，并获得了2020年第二届中国廉洁创新案例“优秀奖”。广州市的这些探索在全国居于前列，具有较强代表性和启示意义。通过广州市的实践，我们大体上可以把握监察职能向基层延伸的国家和社会关系建构逻辑。
  （一）组织建设：监察职能向基层延伸的国家治理机制
  2018年10月，广州市纪委监委制定下发了《监察职能向基层延伸工作实施方案》，按两步走开展监察职能向基层、村（社区）延伸工作：第一步，实现镇（街）派出监察组的监察机构、监察人员、监察职能“三到位”，已于2018年12月28日全面完成；第二步，探索推进监察职能向村（社区）延伸工作，选取四个区开展试点。截至2019年6月，全市设立村（社区）监察站2866个，共配备站长1986名、监督员5183名、信息员8597名，其监察职能实现的组织建设路径主要包括如下四个方面：
  1.明确监察组织建设目标
  《监察法》实施后，村社干部逐渐纳入公职人员队伍中，顺应了“政权的官僚化与合理化”的趋势。监察组织建设就必须紧紧围绕增强对公权力和公职人员监督全覆盖、有效性的改革目标进行。广州市着眼于实现监督全覆盖，把法定监察对象全部纳入监督范围。充分考虑经济联社、村改制公司中的社委会、董事会受到有效监督和约束较少等因素，把对村级集体经济组织的监督作为重点领域，将社委会、董事会领导层等“关键少数”纳入村（社区）监察站监督对象范围，不断强化监督威慑力。着眼于增强监督有效性，发挥村（社区）监察站贴身监督的“前哨”优势。每个监察站设站长1名，监督员2—4名，信息员若干。站长一般由村（社区）党组织纪检委员（纪委书记）担任，情况复杂、经济体量较大的村（社区）的监察站、片区监察站设置专职站长；监督员由村（社区）监督组织负责人、纪检人员担任；信息员由热心党员、群众担任，形成内外协调联动、群众广泛参与的监督格局。
  2.完善监察工作机制
  为了推动村社监察组织建设，广州市捋顺了两个关系：一是派出镇（街）监察组与村（社区）监察站的关系。派出镇（街）监察组依据监察法设立，具有法定地位；村（社区）监察站不是一级组织，而是派出镇（街）监察组的延伸、探头和前哨，是派出镇（街）监察组与村（社区）之间的“舟”和“桥”。二是村（社区）监察站与原有监督组织的关系。赋予监察站在村级监督机构中的统筹协调职能，在更大范围整合运用监督力量，建立监察站与村（社区）纪委、村务监督委员会、社区监委会等监督组织的联席会议制度，互相通报信息，研判分析形势，增强监督合力，扩大监督效果。
  3.创新监察组织模式
  在监察站建设上，广州市鼓励针对不同情况，探索适宜的模式，具体模式包括：一是“1对1”模式。重点监督掌握大量集体资产资财的行政村、经济联社、村改制公司等村集体经济组织，单独设立监察站并配备站长，在必要时落实站长专职化。二是1对N模式。在规模较大、监察对象较多的城市社区，每社区设立1个监察站，站长可同时在2—3个监察站兼任。三是片区模式。在地理、经济、文化联系紧密的城市社区，以3—4个社区为单位划片分区，设立综合监察站，除了每社区设一名专职人员以外，还设综合监察站站长1名，进行联合作战，实现规模效应。
  4.规范监察组织职责
  一是严把监察人员“入口关”，监察站站长、监督员、信息员要满足政治、道德、遵纪守法、能力素质、健康状况等方面的条件，站长实行任职回避，由镇（街）党（工）委负责遴选或招聘，并报区纪委监委备案。二是统一工作职责，赋予监察站开展廉政宣传教育、收集情况反映、接待群众来访、协助开展监察等工作职责。三是统一监督管理，建立区纪委常委（监委委员）挂点联系、机关协调配合机制，建立健全日常管理、学习培训和监督考核等制度，督促监察站工作人员积极履职。
  综上，从国家治理视角来看，广州市从目标、机制、模式和职责等四个方面，建构起加强基层权力监督的国家治理机制和组织体系，体现了“权力制约权力”的实践逻辑。以村社监察站为依托，强化村社监察组织建设，突破了原有的村务监督委员会的监督格局。广州市的探索与实践，在一定程度上实现了国家监察体制改革的纵向到底，延伸到了国家治理最基层的村社单元，强化了村社权力监督的治理体系建设。
  （二）制度激励：监察职能向基层延伸的社会参与机制
  国家治理既包括国家对社会的渗透和嵌入，以求在全社会贯彻实施其政治决议，又包括有学者提出的“社会领域能够对国家权力进行制度性的监督和约束”。现代国家治理的根本就是增强社会参与监督的权利，以期制约国家权力，使国家专断性权力逐渐得到有效约束。正因为如此，中国共产党执政以来，非常重视权力监督中的社会参与。改革开放前，中国政治的一个基本面貌是：通过发动一系列的政治运动控制官僚制的弊端，并将政治运动视为发动群众监督干部的必要手段。这种社会动员参与监督具有非制度化、不可持续和不可控的特征，因而具有造成社会无序的风险，社会成本很高。改革开放以后，基本取向是走向制度反腐，在反腐的社会参与方面突出制度化和法治化。纪检监察信访举报作为动员社会参与监督的主要方式，也同样从社会运动式的无序举报逐步走向制度化的动员举报。在村社监察中，通过群众举报而发现违法违纪线索占到七成以上。
  纪检监察举报方式通常分为匿名举报和实名举报，从权力监督的制度成本而言，与匿名举报相比，实名举报具有方便核实、避免诬告、有利于反馈的明显优势。实名举报是衡量社会参与反腐积极性和有效性的重要指标，在新加坡、中国香港特别行政区等腐败治理绩效得到公认的国家和地区，实名举报率长期保持在较高水平。因此，充分动员人民群众在反腐败斗争中的主体作用，一个趋向是通过科学的制度设计，通过制度化动员社会参与村社权力监督，这里面体现了国家创制的重要作用，即“现代国家的建构改变着农村社会及其制度整合状况”。近年来，广州市改革的重要突破口就是完善实名举报制度体系，针对群众对实名举报的看法和顾虑，包括担心实名举报办理效率低以及效果差、担心受到打击报复、担心受到有关单位和群体的歧视等因素，构建了从举报意愿产生到处置结果反馈的全过程制度激励体系，通过制度化方式动员群众参与村社监督。
  1.建立“快速查办+全程反馈机制”，提高制度化动员的有效性
  广州市以实名举报的快速办理、精准处置、全程反馈，形成对公众主动进行实名举报的正向激励（见图1）。一是建立受理“绿色通道”。对实名检举控告，承办部门对举报人开通绿色通道，即时进行受理，并加盖“实名举报”专用印章，快速呈送领导及时阅批，60日内限期办结，如果确因特殊情况不能按期办结，则由承办部门向举报人说明理由。二是全程实施“挂牌督办”。建立实名检举控告专门台账，由专人负责维护，实施领导包案接访制度，对与民生关系密切的重点领域实名举报，明确通过电话催办、轨迹跟踪、发函督促、实地检查、约谈督办、会议督查等方式，进行全程检查督办。三是严格落实“二次反馈”。广州市首次提出“二次反馈”工作要求，即不仅在办结后反馈，还要求承办部门在审查调查过程中、初步结论得出前，专门向检举控告人反馈情况、交流信息，收集补充有关证据，既有助于通过有效沟通获得更多有价值线索和证据信息，又能够降低信息成本、提高查办效率。

  2.构建“激励约束并重机制”，强化制度化动员的正义性
  广州市从正、反两个方面重塑群众反腐败政治参与的权利意识、道德目标与价值理性，向社会传递提倡实名举报、依规有序举报的鲜明导向，营造鼓励实名举报的良好舆论氛围。一方面实施奖励实名举报有功人员制度。向纪检监察机关反映检控类信访问题，经查证属实，使被反映人受到党纪、政纪处分或刑事处罚以及对突破案件起重要作用的均属于奖励对象，对举报有功人员视举报问题的轻重程度、查处结果给予0.3万—20万元的奖励金。同时，通过开设《信访小剧场》、制作《实名举报安全吗》动漫剧、印制20多万份宣传海报和折页发放至基层社区等方式，对公众参与实名检举控告进行动员。另一方面，坚决打击诬告陷害行为。制定《关于主动交代问题和自动投案的信访处理工作规程（试行）》和《广州市纪委监委查处诬告陷害信访举报行为工作规程（试行）》，主动为受到诬告的干部澄清正名。同时区分因情况了解不清或认识上出现偏差而错告、检举失实行为，规定任何单位和个人不得擅自追查信访举报人。
  3.建立可靠的权利“保护机制”，确保制度化动员的安全性
  广州市会同公安机关制定《关于保护、奖励实名举报有功人员的暂行办法》，以严格的规范流程和保密举措，对实名举报人进行全方位保护，消除其受到打击报复的风险。一是明确保密制度。由专人在专门场所对实名举报及调查材料进行保管，严格执行审批调阅制度，未按规定审批，严禁调阅相关材料。严禁将举报材料转送无关单位和个人。在调查过程中，严禁出示举报材料原件或者复印件。二是明确打击报复举报人惩处范围。对以暴力、威胁或者非法限制人身自由等方法侵犯举报人及其近亲属人身安全，以及对举报人及其近亲属无故给予党纪、政务处分，或者故意违反规定加重处分等八种行为定性为打击报复举报人行为，进行严厉惩处。三是明确举报人保护具体措施。举报人如果受到打击报复，可即时向纪检监察机关或公安机关申请保护。
综上，广州市从快速反馈、有效激励和权利保护等三个方面建立健全公众实名举报制度，以国家制度动员方式，推动社会参与村社权力监督，体现了“以权利制约权力”的实践逻辑。既实现了权力监督中的国家和社会的良性合作和互动，又有效地减少了腐败处置的制度成本，为推动监察职能向村社延伸奠定了社会参与的基础。
  监察内卷和监察下沉
  ——国家监察职能向基层延伸的困境与突破
  如前所述，广州市探索监察职能向村社延伸的实践路径在全国具有一定的代表性。从各地的实践来看，监察工作向农村延伸尽管取得了较好成效，但是在一定程度上仍然面临着监察内卷化问题，即村社监察机构不是靠提高旧有或新增（人际或其他行政资源）机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家和社会关系来扩散其行政职能②。当然，这种内卷化不同于杜赞奇所言的“国家政权内卷化”，这里的“监察内卷”是整体方向正确下的短期监察效能提升阻滞的一种现象。这种监察内卷困境同样包含两个方面：一是“权力制约权力”的组织建设面临着力量不足、关系不顺、职责不清的困境；二是“权利制约权力”的社会动员面临着参与不足的困境。能否有效克服监察内卷化问题，将决定国家监察职能是否能真正下沉到村社、是否能有效规制小微权力。
  （一）监察内卷：国家监察职能向基层延伸的困境
  1.力量短缺
  根据2019年中国共产党党内统计公报，全国105257个社区（居委会）、533824个行政村已建立党组织，全国农村党支部委员约275万人，社区党支部委员约52.5万人，这些都是监察体系的工作对象。与为数众多的工作对象相对的是“现有的基层监察力量明显不足”。例如，某县监察体制改革后监察对象达3284人，与改革前相比增加了153%，而县检察院转隶干部仅有6人，人员增加比例远低于监察对象增加的比例，而且县级纪检监察干部人员短缺，年龄偏大，甚至出现“青黄不接”的现象，根本不可能下派更多的监察人员到农村和社区。随着严肃党纪、惩治腐败工作力度的加大，基层监察工作的任务越来越重，日益凸显基层监察力量的不足。由于缺少专职的监察人员，很多地方只能由乡村干部兼职，没有额外的工资补贴；除了日益繁重的监察任务，这些兼职的监察人员本身还有大量的本职工作要开展，因此大家对监察工作缺乏积极性，主要搞一些“制度上墙”的表面工作。
  2.关系不顺
  如何理顺监察站与其他村级监督组织的关系，防止“叠床架屋”的制度陷阱。我们在调研中发现：从表面来看，农村存在村纪检委员、村务监督委员会、监察站等多种监督机构和监督力量，但工作关系和工作侧重点并未完全厘清，尚未形成监督合力，监督效能欠佳。一方面，村（居）委会作为自治组织，干部由民主选举产生，尽管近年来随着国家向农村输入资源的增多，国家权力对村（社区）干部的控制和支配能力增强，传统科层制下的权力体系对其影响仍然相对较弱，监察站站长虽然是“上面派下来的”，但“自上而下”的权威性仍然不足，村（社区）干部对其“视而不见”甚至“刻意排斥”，其自身履职都不会有实质影响；另一方面，在部分村（社区），现阶段监察站的监督手段与村务监督委员会等其他监督组织大体一致，如列席会议、定期理财对账等，呈现“重复化”和“碎片化”特征，尚未显现区别于其他村级监督组织的独特优势，有的村干部虚与委蛇，以形式主义对待监察站的监督。一位监察站站长提到，“我让村纪检委员带着去入户，他们就想办法带你去照张相，或者教你可以上传哪天的照片，其实也是好心，他们认为你是为了完成上级的任务要留痕，就是来做做样子的”（访谈记录：FT20200720）。相应的，由于监察站权威尚未彰显，更加无法“调动”村（社区）其他监督力量，极易陷入组织机构更加复杂精密但监督依然乏力的怪圈中。一位监察站站长提到，“说是监察站有好几个人，其实就是‘光杆司令’，主要是站长在做事，没有团体感”（访谈记录：FT20200721）。
  3.职责不清
  如何明晰监察站与村（社区）集体的界限，防止“反客为主”的职能错位。村（社区）监察站作为一种国家政权力量进入基层社会，尤其是农村社会，普遍存在角色定位难的问题，甚至可能与村（居）民自治发生冲突、抵牾。由于基层熟人社会的特性，监察站站长为开展工作必须争取村干部和村民的信任和支持，因此无法脱离解决村集体业务及民生问题，监督职责定位逐渐模糊，甚至存在矮化为村委工作部门的倾向。一位监察站站长反映，“你要融入进去就必须得帮村干部做事情，帮村民解决问题，但是这又不是我们的职责，一直去做又仿佛成为他们的附庸，就很难把握定位”（访谈记录：FT20200723）。大部分村民反映的都是土地、环境等民生问题，监察站难以直接解决。更严重的是，监察站成为村委推卸责任的对象和村内矛盾焦点，并且由于监察站与村（居）委会的界限进一步模糊，在群众眼中，监察站与村（居）委会并无二致，导致监察站更难以凸显其权威性，更遑论取得村（居）民信任。一位监察站站长无奈地说道，“疫情期间有村民向我反映售卖活禽的问题，我跟村民解释过了，说自己是监督的，已经跟村委、城管都反复沟通去推动解决了，以后有类似的问题可以先找村干部，如果村干部不解决再来找我，村民就说我不作为”（访谈记录：FT20200725）。
  4.参与不足
  公众参与是廉政建设的核心要素和动力之源。如前所述，实名举报是推动基层监督、有效控制监督成本的重要途径，但是根据我们对广州市的调查，发现在实践过程中，这种制度化社会参与监督形式也面临着诸多的挑战：一是增长瓶颈与反弹压力的双重挑战。随着群众对实名举报政策的知晓率和认同度已经达到较高水平，实名举报率超过50%后增长明显放缓，对于实名举报的物质奖励没有形成规模效应，群众仍然对举报实效性、安全性存在一定顾虑，现有工作成果仍有反弹压力。二是冒名检控与诬告陷害的双重风险。一方面，实名检举控告在办理效率和质量方面的显著优势，诱发了部分人员的冒名检举控告，挤占了纪检监察机关分配给实名检举控告的工作资源；另一方面，在实名举报的责任约束下依然存在诬告陷害的现象，影响了正常实名检举控告秩序。三是工作绩效与群众期盼的双重落差。实名举报率的提升成果转化为成案率、查实率方面还有较大努力空间，实名信访件的大幅增多，造成办案资源分配日益紧张，个别案件没有及时办结和反馈，离群众的期盼还有较大差距。
  （二）监察下沉：国家监察职能向基层延伸的突破路径
  在国家治理过程中，传统的国家基层政权建设主要目的是为了征税和向下汲取资源。2006年，中国废除延续千年的农业税，基层征税等汲取职能逐渐为服务取向的项目制治理所取代。传统的“政权下乡”更主要的是国家借助政权强制力对乡土社会进行控制，此后逐步转向“服务下乡”，即国家通过向农民提供公共服务将国家权力延伸到乡土社会。因此，“监察下乡”必须顺应税费改革后“服务下乡”的逻辑，规制“服务下乡”（包含着资本下乡、项目下乡等内容）过程中“小而散”的基层微权力造成的廉政风险，实现国家的再建构。其基本路径同样包括两个方面：一是通过加强监察队伍建设、捋顺组织关系、提高监察效能推动“权力制约权力”的组织建设；二是通过监察工作的核心“信息公开”推动“权利制约权力”的社会有序参与扩大。
  1.完善“权力制约权力”的组织建设
  一是加强村社监察站队伍建设，提高履职能力。基层政府应大力支持，统筹协调人员选配、财政经费等方面事项，尽快落实监察站站长、监督员和信息员的身份、待遇等，以吸引素质较高的人才。由镇街对监察站的工作开展定性定量的考核，设定良好的薪资和职务晋升制度，如对评价优秀的监察站站长，可以推荐参加公务员定向招录考试，增强干事动力。可考虑将监察站成员纳入纪检监察干部年度培训计划，联合组织农业农村、住建等多部门，加强对“三资”交易、三旧改造、招投标、物业租赁等重点领域的管理，对涉及的相关纪律、法律规定以及工作流程进行培训，增强培训针对性。定期编写典型案例参考，注重操作性和指导性，凸显监察工作特点，为监察站开展监督工作提供借鉴。二是建立沟通协商机制，捋顺组织关系。在镇（街）层面，须加强派出镇（街）监察组与镇街职能部门的沟通，推行“两同步”，即职能部门下发相关政策通知同步抄送监察站、组织召开重大会议同步通知监察站站长列席参加，减少监察站与村（社区）集体之间的信息不对称。在监察站层面，建立监察站与村（社区）级纪检委员、村务监督委员会等监督组织和人员的联席会议机制，互相通报信息，研判分析形势，发挥监察站近距离、常态化、全天候监督的优势。
  2.推动“权利制约权力”的社会参与
  一是建立问题线索快速办理机制，提高监察效能。加强派出镇（街）监察组建立接收监察站反映问题线索及处置情况台账，做好收集、梳理、分类、处置、督办、通报等工作，并定期上报区纪委。对公众主动反映的问题进行快受理、快初核、快查办、快反馈，提高监察站移交线索办理质量和效率。健全突出问题处理机制，区纪委监委和派出镇（街）监察组针对“三资”管理、三旧改造等风险突出、群众反映强烈的普遍性和领域性问题开展专项治理，发挥监督保障执行、促进完善发展作用，提升基层治理水平。二是建立以监察工作为核心的信息公开制度，提升公众参与度。可考虑依托村（社区）监察站，加强和村务监督委员会的工作联动，选配较为年轻、有干劲的监督员、信息员，激活村级监督力量，加强纪检委员在监督党员以及监督村务公开和财务公开上的作用，强化对村社干部的监督。推动监察站站长利用党员大会、村民代表大会，定期向村民作“工作报告”，总结介绍监察站近期工作成效。在信息沟通方面，可以定期在微信公众号推送监察站工作动态、履职情况，设置监察举报相关栏目，促使群众正确认识监察站的职责定位，逐步引导群众正确反映问题，促进监察站履职更加聚焦监督主责主业。
  总结与讨论
  ——监察下乡和国家基层治理现代化
  党的十九大报告提出，“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”，但村（社）干部是否属于公职人员一直存在争议，及至《监察法》第十五条规定监察对象包括“基层群众自治组织中从事管理的人员”，2020年《公职人员政务处分办法》明确公职人员包含“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，村（社）干部被正式列为国家公职人员，为监察职能向基层延伸确立基本的法律依据。随着现代化程度的加深，国家政权日趋科层化和合理化，村社干部也逐步由原来的“社会人员”而被纳入“公职人员”队伍中。正如韦伯所言：“理性的国家是建立在专业官员制度和理性的法律之上的。”将村社干部纳入公职人员队伍中，无疑是国家政权建设走向合理化和法治化的重要体现。从封建社会的“皇权不下县”，到新中国成立后逐步下沉到乡镇，及至当前将村社干部纳入公职人员队伍中，国家治理更为深度地走向理性化和科层化。
  村社干部既是连接国家和社会的纽带，也是国家权力嵌入和整合社会的行动主体。从国家治理视角来看，村委等拥有控制权威性资源与配置性资源的资格和能力，因此国家权力嵌入社会愈深，权力和社会网络的纠合就更加复杂，权力—利益网络所产生的廉政风险就愈高。如果贴近社会的“小微权力”得不到有效监督，其权力的公共性很容易蜕化变质，对社会的破坏也就更为直接，将从根本上腐蚀党的执政根基。这一点在杜赞奇描述的1900—1942年华北农村的“赢利型经纪”勒索搜刮社会的后果中可以得到警示。因此，从根本上来说，“监察下乡”是伴随国家基层政权建设的科层化和合理化，国家对基层干部权力的制度化规制。这种权力规制的基本路向还是遵循了韦伯式的官僚制路向，其内核是走向权力法治化，根本方向是建立一种法治型的国家治理，这无疑契合了推进国家治理体系和治理能力现代化，以中国之制推动中国之治的精神实质。
  当然，这种权力规制的法治化面向并不是由国家单方面完成的，而是在国家动员社会、推动国家和社会的合作和互动中完成的，体现了“权力制约权力”和“权利制约权力”的双重逻辑：一方面，像“国家创制社会是城市基层治理转型的凭借机制”一样，国家推动“监察下乡”行动的路径仍然体现了“国家创制”的特征，即依托监察站设立进行村社监察组织建设，推动“权力制约权力”的发展；另一方面，通过“国家创制”的制度激励，推动权力监督的制度化动员，重视保护公众参与权力监督的积极性、安全性和权益性，这种制度化动员公众参与监督的保护性，体现了“权利制约权力”的基本路向，对于弥散化的小微权力规制来说，“权利制约权力”是权力规制的治本之策。总之，可以预见的是，在这种村社权力监督“双重逻辑”的推动下，“监察下乡”将成为国家基层治理现代化的重要环节。