王智勇：以人为核心推进都市圈和城市群发展壮大

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王智勇（中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员）

  都市圈和城市群是城市演进的必然结果
  在城乡一体化的推进过程中，中心城市往往会与周边区域进行密切往来，形成人口流动、货物流动和信息流动等，其中人口流动尤其突出。中心城市紧密联系周边区域是城市化发展的新模式，即都市圈模式。都市圈的发展，打破了过去单一的中心城市形态，逐渐形成多中心的城市分布新形态，更好适应了劳动力市场城乡一体化的发展趋势。与此同时，地理上邻近的多个都市圈之间又进一步密切联系，形成城市群形态。
  从一般规律看，都市圈是形成城市群的重要基础，是城市群推进城镇化建设的重要抓手，也是城市群的基本支撑和主要带动力量，从根本上决定着城市群发展的能量与质量。都市圈和城市群在整个国家城市体系中有着举足轻重的地位，不仅是促进区域竞争的联合主体，随着全球化的发展，也已经成为全新的国家参与全球竞争与国际分工的基本地域单元，深刻影响着国际竞争和经济社会持续稳定发展。
  01 国家政策的支持、公共基础设施的完善客观上促进了都市圈和城市群的发展
  国家推动城市群和新型城镇化相关政策的支持，公共交通特别是高速公路、铁路的大范围建设，客观上促进了都市圈和城市群的发展。一方面，国家“十一五”规划纲要、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、党的十九大报告均明确要求以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。近些年来，19个城市群和2个城市圈的规划编制和建设工作也纷纷开展实施。
  另一方面，改革开放后，中国基础设施建设投资一直保持高速增长，以交通运输为例，1996年—2018年，全国交通运输业投资年均增长16.7%。在政府的大力投资下，2018年末，我国高速公路总里程达到14.3万公里，居世界第一位。不断完善的基础设施，既提高了城市生活的便捷程度，也促进了人口流动，更密切了中心城市与外围区域间的联系，使得城市化和人口集聚进程进一步加速。
  02 人口的流动与集聚是形成都市圈和城市群的原动力
  城市的发展离不开人口的流动与集聚，都市圈和城市群的形成正是人口集聚的结果。从城市化角度来说，人口的集聚在很大程度上反映的是城市化进程，特别是以中心城市为核心的劳动力市场一体化的不断完善更是反映出城市化发展进入到更高一级的形态。在中国城镇化率达到63.89%这个新高度之后，城镇化的进一步提升有赖于城市形态的转型升级，也就是都市圈和城市群模式。而随着都市圈和城市群成为未来中国城镇化的主要形式，人口流动也必将向着都市圈和城市群进一步集聚，从而进一步影响人口的空间分布。
  从经济发展角度来说，人口的集聚不仅可以带来充裕的劳动力供给，有效降低劳动力成本，在达到一定的集聚规模之后，还可以促使生产效率不断提升，技术创新不断开展，从而起到进一步推动经济增长的作用。反过来，一个城市或区域的经济发展越有活力，其吸引人口集聚的力量也越大。中国发展研究基金会发布的《中国城市群一体化报告》显示，2006年—2015年，长三角、珠三角、京津冀等12个城市群占全国GDP的比重从70.56%上升至82.03%，年均增长超过1个百分点。其中，长三角、京津冀、珠三角三大城市群的经济份额更是超过40%。显然，都市圈和城市群既是人口集聚的高级形态，也是经济活动广泛开展的重要区域。
  03 技术进步、经济发展加速了大都市圈的演化进程
  在以信息技术为核心手段的数字经济时代，大城市尤其是特大城市由于人口和经济的集聚而具有明显的优势。技术和经济的发展对市场和要素提出了新的要求：一方面，要求工业化时代的各种产业经济要素向外扩散；另一方面，要求信息化时代的各种高层次经济要素向中心城市集聚，以推动城市结构的更新和重塑。在技术进步和经济发展既要求集聚又要求扩散的情境下，中心城市密切联系外围地区的都市圈模式成为最符合要求的城市发展形态，以此为契机，大都市圈的演化进程逐渐加快。此外，产业的集聚，特别是重视生产性服务业与制造业协同发展的集聚模式，更是要求研发技术中心与制造基地保持相对独立又相对密切的关系，都市圈和城市群模式也恰好能适应这种协同集聚要求。
  都市圈和城市群的发展也将进一步推动数字经济的壮大。当前中国经济发展的一个突出特征是以互联网为代表的数字技术越来越普及，数字经济的份额不断扩大。人口集聚是当前数字经济发展的重要推动力，而都市圈和城市群则是加速人口集聚的重要因素。大城市能够提供更好的学习平台，当劳动者从农村转移到城市，从小城市转移到大中城市，他们通常都会得到信息和技术外溢带来的好处，从而在无形中提高自身的人力资本。而且，城市规模越大劳动力的“学习效应”越强。因此，人口向城市的集聚在当前及在未来都有可能进一步通过人力资本提升来更好地适应经济的发展，特别是适应数字经济发展的需要。
  推进都市圈和城市群的合理界定
  大多数都市圈和城市群都具有跨行政边界的特征，对都市圈和城市群进行清晰界定、合理规划，有助于打破行政区划限制，在城镇功能定位和产业发展方面实现合作共赢，在公共服务和基础设施建设方面实现共建共享，在资源开发和生态环境建设方面实现统筹协调。
  制定合理的都市圈和城市群规划，首先要明确都市圈和城市群的科学划分标准。目前，对于城市群和都市圈的划分，学术界大多从理论上进行了阐述，虽然也有一些学者借鉴国际划分标准对中国的都市圈进行了相应的界定，得出了不同数量的都市圈。然而从总体上说，国内现有研究偏重于大城市，较少关注中小城市为核心的都市圈和城市群，因而未能形成全面清晰的划分界定体系。
  经合组织（OECD）提出了“城市功能区”（Functional Urban Area, FUA）的概念，这种划分方法强调城市的实际经济联系（城市的中心区域与周边区域之间是否存在密切的经济往来，通常可以用通勤流来加以测量），而不是行政边界，适应了劳动力市场一体化的背景趋势。
  基于城市功能区的理念和框架，结合中国国情，并综合考虑西部地区人口密度低，特别是一些县级市人口密度过低，不利于产业集聚和城市发展的情况，我们把人口规模不足20万人和人口密度低于20人/平方公里的区域从已经划分好的城市功能区的清单中剔除，最终得到约376个城市功能区，并根据人口数量，对它们进行了分类，具体包括超级都市区、巨大都市区、大都市区、都市区、中等都市区。
  从区域分布的角度来看，城市功能区在不同区域之间的分布差异悬殊。例如，超级都市区和巨大都市区主要分布在东部沿海地区，大都市区和都市区分布虽然较为广阔，但从密度来看大致也呈现由东向西递减的态势。改革开放以来，东部城市功能区带动经济增长的效应已经得到充分体现。而缺少城市功能区，可能是西部经济发展缓慢、与东部地区差距日益增大的一个主要原因。
  在全球经济处于低迷状态，且新冠肺炎疫情尚未完全得到控制的国际环境下，在中国从“中等偏上收入国家”发展到“中等发达国家水平”过程中，以城市群为主体形态，加快城镇化建设，推动区域经济发展已然成为当前中国经济社会发展的一项重大决策。而制定合理的都市圈城市群发展战略、优化城市功能区的划分标准是其中一项重要工作，可以为城镇化相关决策提供坚实而可靠的理论支撑和数据基础。
  以人为核心推进都市圈和城市群发展壮大
  城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，有助于普及和改善公共服务，提高人民群众的受教育水平和健康水平。然而，当前中国却面临“半城镇化”的突出问题。具体而言，就是大量农村劳动力实际上很难在城市，特别是在大都市持久稳定地生活和工作，并充分享受大城市的公共服务。每年春运人口大规模流动正是“半城镇化”问题的具体体现。2013年11月，党的十八届三中全会指出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。2020年11月，党的十九届五中全会进一步提出，“推进以人为核心的新型城镇化”，“促进大中小城市和小城镇协调发展”。
  推进以人为核心的城镇化就是要从根本上解决过去城镇化质量不高的问题，努力夯实城镇化成果。国家统计局发布的《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年全国农民工总量28560万人，比上年减少517万人，下降1.8%。农民工是中国城镇化的主体，是改革开放以来经济建设的重要参与者，然而在很长的一段时期里，他们并没有享受到跟市民一样的待遇，突出体现在教育、住房和医疗等方面。随着他们变老、体能下降之后，相当一部分人只能返回家乡。本质上说，人的城镇化是指人口真正实现从农村向城市的转移，即市民化的过程。人的城镇化是我国现代化转型视角下社会结构和关系的再调整，也是人的生存与发展结构和关系的再调整。
  推进以人为核心的城镇化的关键是关注在城市中生活的人的福利，特别是关注流动人口是否能够真正享受到城市的各项公共服务。城市公共服务对流动人口具有较强吸引力，公共服务水平是影响流动人口迁移和融入城市的重要因素，推进以人为核心的城镇化就是要实现公共服务的全覆盖。与中小城市相比，大城市、都市圈和城市群往往拥有更多经济、教育、文化、医疗资源，尽管中小城市的物价与房价相对更加便宜，但为了获得更多公共资源，人们在考虑定居地时，依然倾向于大城市、都市圈和城市群，而非中小城市。而相比于单一城市，都市圈和城市群具有较宽阔的缓冲地带，人们可以在外围区域等待逐渐夯实的城市公共服务，因而更受流动人口青睐。值得一提的是，利用流动人口动态监测数据，我们发现，城市基础教育资源对流动人口是否放开在很大程度上决定着他们能否长久地居留于该城市，进而实现流动人口市民化。
  “两个一百年”奋斗目标交汇之际，进一步推动都市圈和城市群发展，大力推进新型城镇化建设，实现流动人口市民化，已经成为不可回避的问题。为此，除了要建立教育、医疗协同发展体系，形成公共服务跨区域优化配置机制外，还应对流动人口进一步开放城市公共服务，特别是教育资源。在这一过程中，应充分利用数字技术如线上云平台等促使中心城市优良医疗、教育资源和公共服务向周边城市居民辐射。（来源：《国家治理》周刊2021年6月第2期）