关成华：美国建设创新强国之路的镜鉴

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关成华（北京师范大学创新发展研究院院长）

  01 美国建设创新强国之路的历程回顾
  美国在建国至今的200余年里，由一个殖民地国家发展成为世界公认的创新强国，其发展历程并非一蹴而就。自1776年《独立宣言》正式签署发布以来，美国政府先后在知识产权保护、教育和人才发展、大规模工业化改革和社会经济治理等领域推进制度创新，使“自由、民主、平等”等创新文化萌芽并充分发展，为美国创新强国建设提供了丰厚的土壤。随着二战和冷战的相继爆发，美国以军事和国防研究为核心驱动力，建立了多元主体协同的国家创新体系并将其制度化，于战后确立了创新强国的领先地位。冷战结束后，由于外部军事和国防压力减弱，美国政府将科技发展重心转向更广泛的社会经济领域，在诸多重点领域取得突破性进展，进一步巩固了其创新强国的领先地位。21世纪以来，面对突如其来的金融危机和愈加复杂的国际形势，美国在深化创新发展策略的同时，也针对一些战略科技产业的出口实施限制，以保持其在科技领域的相对竞争优势。美国的创新强国建设之路，在应对外部挑战和寻求内部变革中不断得到发展，既充分体现“市场自发”的特征，也了了可见“政府引导”的影子。
  第一阶段：强化制度保障，奠定创新强国基础（美国建国——第二次世界大战）。创新精神是美国持续繁荣的灵魂所在，美国的创新强国之路有赖于建立“激励创新”的制度环境。在知识产权保护方面，建国初期，美国通过颁布《宪法》（1787年）、《专利法》（1790年）及成立专利局（1802年）等方式，为创新活动的开展提供“私公权平衡”的制度保障，激励社会大众进行发明创造。在专利制度保障下，随着“西进运动”的推进和“第一次工业革命”创新成果的应用，美国工农业得以快速发展，但受限于创新人才的缺失，1860年时美国的发明专利累计仅3.6万件，整体创新活力有待提高。在教育和人才发展方面，美国自19世纪50年代起推行免费的初等和中等教育，颁行《莫里尔法案》（1862年）等系列法案，以促进公立、应用型工农类院校和研究机构发展，并出台《移民法案》（1864年）吸引移民，通过创新育才引才制度吸引全球创新人才在美集聚。在大规模工业化改革方面，美国内战后，“工业资本主义”成为主导，电力、铁路、电报、石油、钢铁、化工等产业蓬勃发展，制造企业开始进行大规模、标准化的“工业化”生产，创新活动的开展主体由独立科学家向工业研究实验室转移，美国实现了工业、创新发明和经济实力的全方位、爆发式增长，成为“第二次工业革命”的引领者，并在1890年实现了经济总量的世界领先。在社会经济治理方面，随着经济垄断、贫富分化、政治腐败等问题在美国日益凸显，19世纪90年代到20世纪20年代期间，美国通过实施《谢尔曼反托拉斯法案》（1890年）、《克莱顿反托拉斯法案》（1914年）等系列改革措施，有效抑制经济垄断，刺激市场竞争，维持社会创新活力和消费者福利，在消除公共生活中的腐败、扩大民众对社会治理的参与、增加和扩大政府职能、缓解社会经济矛盾等方面发挥关键作用，为创新活动的开展提供了长期稳定的治理环境。直至第二次世界大战之前，虽然美国政府对于科技活动的支持力度有待加强，各类创新主体开展的创新活动尚未形成合力，在基础研究领域对欧洲国家的依赖程度仍较高，但美国已形成以工业界、学界和政界为主体的创新体系，各创新主体活跃并富有成效，创新强国之势渐成。
  第二阶段：完善创新体系，确立创新强国领先地位（第二次世界大战——冷战结束）。20世纪前叶以来，战争激发了美国科学技术和工业的发展，凭借积极的科技政策、雄厚的科研条件和高端的人才资源等优势，及其特有的国家创新体系，美国一举超过欧洲国家，确立了创新国的领先地位。二战期间，美国通过成立国防研究委员会（1940年）和科学研究与发展局（1941年），建立起由政府、大学、研究机构、工业企业和军事部门等主体参与的全国性协同创新模式，集结、调动全国科技力量为战争服务，造就了“曼哈顿计划”的成功，原子能、火箭、雷达等重大科学发现也在那一时期取得了突破性进展。二战结束后，为将军事科研的成功经验应用于人民健康、社会福祉和国家安全等领域，万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）应邀于1945年发布了《科学：无尽的前沿》报告，确立了以基础研究为核心，政府引导、多方协同参与的国家创新体系，为美国创新发展描摹了蓝图，美国创新强国建设之路开始加速腾飞。冷战期间，美国政府延续其二战时的创新主导地位，将主要研发经费投向国防建设和军事研究，开展了国家空间发展计划、阿波罗登月计划、人类基因组计划等国家计划，其半导体、电子计算机、软件和因特网等技术因此实现突破性创新，并创造了大量科技成果。当时，美国政府虽然拥有这些科技成果的所有权，但对其商业转化并不敏感，科技成果转化的整体效率不高。冷战后期，为应对来自日本、德国等国家在科技领域的迅速崛起，美国政府颁布了《拜杜法案》（1980年）和《史蒂文森—威德勒技术创新法》（1980年），赋予高校和联邦实验室科技成果转化收益权，同时实施企业研发税收抵免政策（1981年），极大地激发了各类创新主体开展科技创新和科技成果转化的热情。冷战结束后，随着苏联解体，美国成为世界唯一的超级大国、世界最富有和最具影响力的国家以及公认的国际秩序领导者，在原子能、电子计算机、信息通信、航空航天、生物工程等领域取得了绝对领先优势，引领了“第三次工业革命”，其创新强国领先地位得到确立。
  第三阶段：突出重点领域，巩固创新强国领导地位（冷战结束——21世纪初期）。随着冷战结束，来自美国外部的军事和国防压力明显减弱，依据《技术为美国经济增长服务——增强经济实力的新方针》（1993年）等报告，美国政府将科学技术发展的重心从军事国防领域转向民用和军民两用领域，开始实施更全面的创新发展策略，以科技创新引领经济社会发展。期间，美国先后实施“先进技术计划”（1990年）和“创新技术计划”（2007年），强化政府与其他创新主体间的协同关系，致力于促进民用和军民两用领域的突破性技术发展。同时，美国将有限的资源集中投入需要重点突破的技术领域中，推动实施生物技术战略、信息高速公路计划、新一代因特网计划、国家纳米技术计划等科技创新战略和计划，使得美国在生物技术、纳米技术、信息通信技术等领域的研究和应用水平长期处于世界前列。此外，美国注重顶尖创新人才培养，其在1994年发布的国家政策文件《科学与国家利益》提出“造就21世纪最优秀的科学家和工程师”和“提升全体美国人的科学和技术素养”的基础上，推出《美国竞争力计划》（2006年），大力培养“科学、技术、工程、数学（STEM）人才”。在一系列组合策略下，美国创新强国领导地位得到进一步巩固，在《全球创新指数（2008～2009年）》（Global Innovation Index,GII）报告中位列世界第一。
  第四阶段：国际秩序重塑，创新强国之路发生形势转变（21世纪初期至今）。21世纪初期以来，世界处于大发展、大变革、大调整时期，国际力量对比发生深刻变化，美国在更广泛的战略领域实施创新发展策略的同时，也针对一些具有战略意义的科技产业实施国际科技合作限制策略，以保持其在科技领域的相对竞争优势。金融危机后，美国长期处于经济停滞和高失业率的困境之中，环境污染、社会不平等、新冠肺炎疫情等进一步加剧了社会矛盾。一方面，美国政府依据2009年、2011年、2015年连续出台的《美国国家创新战略》系列报告，在先进制造、精准医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索和计算机新领域等九大战略领域进行资源配置，并于2017～2020年间相继发布了一系列技术发展法案，进一步拓展战略性科技创新领域的范畴。美国政府希望在更广泛的前沿、新兴领域开展科技创新，以解决日益增长的社会矛盾，维持其创新强国领先地位（如表1所示）。另一方面，为应对全球新兴经济体的崛起和自身相对优势的下降，美国先后出台《出口管制改革法案》（2018年）、《外国投资风险审查现代化法案》（2018年）、《无尽前沿法案》（2021年）、《美国创新与竞争法案》（2021年）、《美国竞争法案》（2022年）、《芯片和科学法案》（2022年）等限制性竞争法案，构建“排他性”科技联盟，实施“逆全球化”的科技策略，限制特定新兴国家的科技发展进程。在后危机时代，美国依旧把创新作为提升国家竞争力的主要手段，但逆全球化、排他的科技策略也显现出其领导力正在衰减的事实。
  02 美国建设创新强国之路的基本特征
  美国在创新强国建设的历史进程中，形成了一些独具特色的成功要素，包括自由包容的创新文化、多点支撑的区域创新体系、有机协同的创新生态系统、促进科技成果转化的风险资本以及日益完善的人才育引留用体系等。这些特征和要素既根植于美国创新强国建设的历史，也体现于美国创新发展的当下，更将成为美国未来持续性创新的强大支撑。
  一是创新文化厚植创新土壤，催生“颠覆性创新”。美国拥有世界最具活力的创新文化，自北美大陆首批移民历经磨难开疆拓土以来，到独立战争摆脱“殖民控制”、南北战争废除“奴隶制度”，敢于冒险、勇于开拓、自由独立的创新精神一直深深根植于美国的发展历史和轨迹中，指引一代又一代“创新人”开拓创新强国建设之路。在美国创新文化中，《五月花号公约》《独立宣言》《1787年宪法》被视为“开天辟地”式的创新，其所体现的自由、平等和自治思想是“美国精神”诞生的原点。美国的创新文化在完善法律保障体系、推动高校和科研机构发展等方面影响深远。一方面，为推进高等教育发展，美国出台了《莫里尔法案》和第二次《赠地法案》，成立了美国国家科学院和国家委员会，为开展科学研究提供资金支持。另一方面，为促进科技成果产业化，美国出台了《拜杜法案》和《史蒂文森—威德勒技术创新法》等系列方案，营造了科技成果向现实生产力转化的制度环境。在国家支持和完善制度环境的保障下，宽松自由的创新文化进一步激发了创造性的想法，高校和科研机构不断产生新研究成果，风险资本和企业将创新性想法和科研成果不断推向市场。在创新文化中，人才、资本、技术、信息和政策等创新要素深度融合，以飞机、计算机、互联网、登月、通信卫星等为代表的颠覆性创新在美国诞生，引领着全世界的科技进步。
  二是区域创新中心各显神通，形成“点状”辐射力。20世纪70年代以来，美国的“创新高地”当以硅谷为代表，其背靠斯坦福大学等世界一流高校的研发资源，集聚了大量高科技人才，且伴随计算机、软件等新兴产业的蓬勃发展，苹果、微软、英特尔等引领计算机和互联网革命的核心企业开始在硅谷扎根，助推其迅速成为“世界科技之都”。无独有偶，美国的创新中心远不止于硅谷，多个“区域中心”已在全美范围内迅速崛起并成熟。澳大利亚研究机构“2 Think Now”已连续14年测度美国城市创新能力，其数据显示，波士顿、纽约、西雅图、芝加哥、奥斯汀和休斯敦等地区的创新活力常年位居全美前列，成为美国创新的“超级明星区”。这些“区域中心”各显神通，依托自身独特优势吸引创新要素集聚，它们或以区域内大学和研究机构为“锚点”引进人才和产业资源，如依托于麻省理工学院的肯德尔广场、依托于宾夕法尼亚大学和德雷塞尔大学等的费城大学城；或通过旧工业区改造及新区建设，借助与研究机构相邻、交通便利、历史悠久等优势吸引企业入驻，如波士顿海港区和西雅图联合湖南区；部分地区还会借助政府规划的力量来实现大学和企业的联动合作，如北卡罗来纳州的“三角研究园”。除了这些“区域中心”，亚特兰大、丹佛、堪萨斯城、迈阿密和奥兰多等地区凭借较低的税收、广阔的生活空间、便利的基础设施和自由多样的文化，成功吸引了大批科技企业和人才，正成为美国区域创新的“后起之秀”。新冠肺炎疫情以来，远程工作模式的推行强化了美国创新活动的“空间分散”特征，明尼阿波利斯等北部商业城市以及图森等阳光地带的科技产业占比和就业量都明显上升。无论是传统的创新“超级明星区”，还是近些年发展迅速的内陆及北部城市，这些“区域中心”都发挥着整合集聚区域创新要素、辐射带动区域创新发展的作用，整体提升了美国的创新活力。
  三是政企校研各司其职，推动“创新系统”良性循环。在美国的创新生态系统中，企业是创新活动的核心主体，主导着从研发投入到科技成果产业化的全过程，是“政产学研用”协同联动的关键核心。企业是研发活动最主要的投入者，美国国家科学委员会《2022年美国科学与工程状况》报告显示，2019年美国企业研发投入在全国研发总投入中占比高达72.2%，在基础研究总投入中的占比也高达32.8%，企业在创新活动中的主体地位得到充分体现。企业通过挖掘技术的商业用途、把握创新市场方向，将高校和科研院所的基础研究成果推向市场，实现科技成果的产业化。高等院校和科研机构是美国基础研究的主要承担者，其拥有数量庞大、精力充沛、思想活跃的科研力量，具有学科门类交叉综合的优势，在军事科学研究中也占有重要地位，“曼哈顿计划”就是在科学家的通力合作下最终得以成功实现。政府始终是美国基础研究的主要资助者，其倡导“开放创新”，一般不直接干预高校、企业的研发活动和市场运行，而是在投资周期长、风险大、难度高、前景好的基础研究和国防安全研究中发挥核心作用。美国政府致力于为企业创新和科研院所的基础研究提供良好的制度环境和政策支持，通过实施企业税收减免和财政补贴政策、开展合作伙伴计划、搭建科技创新公共平台、完善科技成果转化政策等方式，推动企业、高校和科研机构开展产学研合作。政企校研各司其职的创新生态系统成为推动美国创新发展的强大力量。
  四是风险投资和初创企业相与有成，撬动技术走向市场。美国是风险投资业起步最早和发展最成熟的国家，1946年美国研究和发展公司的成立标志着风险投资业的诞生。科技成果产业化往往需要经历漫长的等待期和验证期，面临着创新产品与市场脱钩的风险，而风险投资则负责平滑风险，犹如阿基米德杠杆一般撬动资金与技术，成为推动科技成果转化的重要支点。作为世界上风险投资最发达的国家，美国的风险投资额长期保持全球第一，据美国风险投资协会（NVCA）2022年风险投资报告显示，2021年美国风险投资交易总额达到3300亿美元，占全球风投总额的48.61%，在推动美国互联网、计算机、生物医药和新能源等行业发展中发挥关键作用。初创企业往往面临资金匮乏问题，风投资本通过向企业提供资金支持和信用背书，帮助初创企业生存，而风投资本家具有专业技术背景和管理知识，能为初创企业的成长提供战略咨询，并利用自身资源帮助初创企业扩展融资渠道，是初创企业发展壮大的“战略助推器”。从美国风险投资业和创新型领军企业的发展历程看，风险投资还是创新型领军企业的重要筛选工具，据斯坦福大学的研究报告统计，近50年上市的1500多家企业中，有高达43%的公司起源于风险资本的投资，谷歌、微软、亚马逊、苹果、Facebook、英特尔等企业在初创期都接受了风险投资。通过资金保障和管理决策，风险投资推动了初创企业的技术进步，加速了科技成果向现实生产力的转化，实现了创新型企业从小到大、由弱到强的发展，也激发了新兴产业的形成。
  五是人才育引留用体系完善，汇聚全球一流智力。国家创新竞争力的根本源泉在于人才，美国一直重视人才培育，建立了覆盖各年龄段、各层次和各领域的教育体系，其特征在于注重培养学生的发散性、批判性思维，提高学生发现问题、解决问题和学以致用的能力，引导学生在大量阅读、资料搜索与思辨中得出结论，在观察、发现、思考和实践中领悟知识并举一反三。美国从基础教育阶段就重视学生创造力与创新能力的开发，这为其实现高等教育阶段的人才培育目标奠定了基础，据《U.S.News世界大学排名（2022）》显示，在全世界排名前20的大学里，美国占据15席，其高等教育质量世界领先，为美国创新事业源源不断地输送高端人才。除了通过教育体系建设加强人才培育外，美国也从世界各地积极引进经济社会发展所需的各类创新人才。从早期优先吸收精于农耕技术的移民，到二战期间对物理、化学等领域科研人才的吸纳，再到后期推行技术移民、留学生和特殊人才政策，美国以高水准的科研设施条件和人才激励、民生保障等机制吸引全球人才赴美发展。移民对美国创新强国建设起到了至关重要的作用，美国国家科学委员会发布的《科学与工程指标（2022）》数据显示，自1970年以来，65%的诺贝尔奖获得者都在美国，且超过三分之一的获得者是移民，2020年19%的STEM专业劳动力来自国外，其中本科及以上学历的外源STEM劳动力更高达23%。通过培养本土人才和吸引全球人才，美国不断丰富自身的创新人才储备，为创新强国建设提供了强大的人力资本。
  03 美国建设创新强国之路存在的问题与挑战
  当今世界正经历百年未有之大变局，东西力量对比深度调整，国际秩序深刻重塑，以欧美国家为中心的全球创新版图面临动态变化。新冠肺炎疫情使世界经济陷入历史性衰退，物理空间的阻隔限制了全球创新资源的流动，加之“逆全球化”思潮的兴起，部分欧美国家开始实行贸易和投资保护措施、收紧移民政策，对人才、资本等要素的跨国流动形成了“制度性阻碍”。美国在《全球创新指数（2022年）》中位列第二，且在《彭博创新指数（2021年）》中已跌出前十，创新强国绝对优势有所下降。与此同时，中国等新兴经济体在科技创新领域的资源投入不断增加，其经济持续增长、社会和谐稳定的优势更加明显，创新能力也实现了大跨度、实质性的跃升，逐渐成为全球创新要素集聚和创新活动发生的“新中心”和“新高地”，这将使全球创新资源从“由东向西”单向流动态势向“东西互动”“东升西降”转变，加速了全球经济与战略重心东移进程。除世界创新版图重构和美国在科技领域的相对优势下降外，从内部看，美国创新强国建设也面临诸多挑战。
  一是两党交替执政易降低政策制定和执行效率。美国实行两党制，民主党与共和党在执政理念、政策导向和产业优先发展次序上存在明显分歧。成为执政党的党派往往会实施符合自身执政理念的政策，这种制度设计容易使政策制定历时较长且难以连续。例如，在政府与市场关系上，民主党与共和党的看法泾渭分明，主张“小政府、大市场”的共和党倾向于让市场自由运转，而主张“大政府、小市场”的民主党认为，政府应该出台相关政策以减少“市场失灵”，这对相关产业政策和法案的制定和施行影响深远。在近期的《芯片和科学法案》上，两党对于是否直接给予企业补贴和开支优先事项也存在不同政见，在历经长达一年多的讨论与妥协后，法案才得以出台。这种分歧在关于多边组织的议题上体现得更为明显，奥巴马政府推行“清洁能源计划”并加入“巴黎气候协定”，特朗普政府则取消计划并退出协定，拜登政府又重返协定，政策摇摆不定。长时间的政策协商会错过政策实施的最佳时机，反复变动的政策也会影响研发投入和企业投资方向，最终影响创新活动的可持续开展。
  二是区域发展不平衡加剧经济社会不平等。美国区域创新中心正加速崛起，在吸引高素质劳动力、资本等创新要素集聚的同时，地区间发展的不平等、不平衡等问题也开始出现。创新能力较强、创新资源较多的地区凭借其“先发优势”，持续吸引各层次人才、各领域初创企业和各类型风险投资者，也源源不断地产出新的科技成果，形成强大的“滚雪球”效应。与此同时，创新能力较弱或经济发展较为落后的地区则面临着严重的人才外流、劳动力市场“空心化”和产业衰退等问题，其创新活力随着“区域中心”的发展进一步降低。美国布鲁金斯学会和信息科技与创新基金会联合发布的《生长中心案例——怎样在美国推广科技创新？》报告显示，2005～2017年间，美国高科技产业的就业增长中，90%以上集中在波士顿、旧金山、圣何塞、西雅图和圣地亚哥五个城市，而处于创新梯队底层90%地区的高科技产业呈现就业的负增长，区域间经济社会不平等的现象正在加剧。区域发展的差距影响了人才、教育、资金、基础设施、公共卫生等创新资源的分布，导致“强者越强、弱者越弱”局面的出现，创新“两极分化”现象的日益严重极易引发群体性不满和社会动荡，降低社会活力与创造力，不利于创新活动的开展。
  三是联邦政府难以有效协调统筹各州行动。美国实行联邦制政体，各州政府以本州发展需求和利益为核心，自行制定州内商业、税收、教育和医疗保健等政策。一方面，州政府从自身利益最大化的角度出发各自为政，容易出现州际竞争问题和资源争夺问题，不利于国家内部长期稳定发展。例如，为发展本州经济、吸引和集聚创新人才与企业，州政府各自出台力度不等的补贴和低息贷款政策以体现自身吸引力、竞争力，佛蒙特州2022年就计划为到该州工作的人们提供高达7500美元的安家费。另一方面，在面临共同的突发危机时，由于联邦政府对各州的领导力不一且缺乏统一有效的指导，各州往往自行制定应对措施，非常容易出现政策不一、协调困难的问题，难以凝聚“举国力量”齐心协力解决困难，反而可能使危机更加严重。例如，为应对近期的通货膨胀问题，各州纷纷考虑推行减税政策以降低民众生活成本，爱荷华州、印第安纳州和艾奥瓦州都决定调降州个人所得税，堪萨斯州也计划降低杂货销售税，但从国家整体视角上看，各州政府自行推行的减税政策反而可能刺激市场消费需求，全国物价可能攀上新高峰。联邦政府难以协调各州事务，而创新强国建设需要举全国之力共同攻克难题，也需要各区域协调配合形成强大的政策合力，只有久久为功方能建功久久。
  中国正处于全面开启世界科技强国建设的新阶段，既是国际前沿创新的重要参与者，也是共同解决全球性问题的重要贡献者。中国始终坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把教育、科技、人才作为全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新功能新优势，基础研究和原始创新不断加强，一些关键核心技术实现突破，战略性新兴产业发展壮大，载人航天、探月探火、深海深地探测、超级计算机、卫星导航、量子信息、核电技术、大飞机制造、生物医药等取得重大成果，进入创新型国家行列。当前，我们正处于政治稳定、经济繁荣、创新活跃、人民幸福的伟大时代，更是迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，应抓住历史变革时机，顺势而为，奋发有为，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量和现代化建设人才支撑，提升国家创新体系整体效能，形成具有全球竞争力的开放创新生态，加快建设世界重要人才中心和创新高地。（来源：《学术前沿》杂志2022年10月下（微信有删节））