关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见摘要

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5月17日，《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（下简称《指导意见》）对外公布。

《意见》共七大点，三十六条，超1万字。

《意见》总体要求显示，确保到2020年西部地区生态环境、营商环境、开放环境、创新环境明显改善，与全国一道全面建成小康社会；到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。

自2000年党中央、国务院作出实施西部大开发战略重大决策部署以来，国务院已先后批复实施了4个西部大开发五年规（计）划，并与2010年出台《中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见（中发〔2010〕11号）》（下简称《若干意见》）。

而此次《指导意见》的提出，将是指导西部大开发下一个“10年”发展的纲领性文件。重庆理工大学教授邱冬阳对记者表示，《指导意见》的出台，不仅是强调了西部地区在中国经济发展中作为“回旋余地”的重要性，也是表明在当前形势下，西部地区通过参与“一带一路”建设，有利于减轻我国的对外贸易增速的下行压力，同时实现区域协调发展目标。

速览20大要点

1、结合西部地区发展实际，打好污染防治标志性重大战役，实施环境保护重大工程，构建生态环境分区管控体系。

2、在西部地区布局建设一批应用型本科高校、高职学校，支持“双一流”高校对西部地区开展对口支援。深入推进大众创业万众创新，促进西部地区创新创业高质量发展，打造“双创”升级版。

3、推动发展现代制造业和战略性新兴产业。积极发展大数据、人工智能和“智能+”产业，大力发展工业互联网。推动“互联网+教育”“互联网+医疗”“互联网+旅游”等新业态发展，推进网络提速降费，加快发展跨境电子商务。

4、优化煤炭生产与消费结构，推动煤炭清洁生产与智能高效开采，积极推进煤炭分级分质梯级利用，稳步开展煤制油、煤制气、煤制烯烃等升级示范。建设一批石油天然气生产基地。

5、加强横贯东西、纵贯南北的运输通道建设，拓展区域开发轴线。强化资源能源开发地干线通道规划建设。加快川藏铁路、沿江高铁、渝昆高铁、西（宁）成（都）铁路等重大工程规划建设。

6、积极参与和融入“一带一路”建设。支持新疆加快丝绸之路经济带核心区建设，形成西向交通枢纽和商贸物流、文化科教、医疗服务中心。支持重庆、四川、陕西发挥综合优势，打造内陆开放高地和开发开放枢纽。支持甘肃、陕西充分发掘历史文化优势，发挥丝绸之路经济带重要通道、节点作用。支持贵州、青海深化国内外生态合作，推动绿色丝绸之路建设。支持内蒙古深度参与中蒙俄经济走廊建设。提升云南与澜沧江－湄公河区域开放合作水平。

7、积极实施中新（重庆）战略性互联互通示范项目。完善北部湾港口建设，打造具有国际竞争力的港口群，加快培育现代海洋产业，积极发展向海经济。

8、鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市，提高昆明、南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特等省会（首府）城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力。

9、完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区布局，支持在跨境金融、跨境旅游、通关执法合作、人员出入境管理等方面开展创新。

10、推动西部地区对外开放由商品和要素流动型逐步向规则制度型转变。落实好外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序开放制造业，逐步放宽服务业准入，提高采矿业开放水平。支持西部地区按程序申请设立海关特殊监管区域，支持区域内企业开展委内加工业务。

11、积极对接京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略。

12、深入实施重点生态工程。坚定贯彻绿水青山就是金山银山理念，坚持在开发中保护、在保护中开发，按照全国主体功能区建设要求，保障好长江、黄河上游生态安全，保护好冰川、湿地等生态资源。

13、大力发展循环经济，推进资源循环利用基地建设和园区循环化改造，鼓励探索低碳转型路径。

14、探索集体荒漠土地市场化路径，设定土地用途，鼓励个人申领使用权。

15、提高西部地区直接融资比例，支持符合条件的企业在境内外发行上市融资、再融资，通过发行公司信用类债券、资产证券化产品融资。西部贫困地区企业首次公开发行上市、新三板挂牌、发行债券、并购重组等适用绿色通道政策。

16、落实减税降费各项政策措施，着力降低物流、用能等费用。

17、支持商业金融、合作金融等更好为西部地区发展服务。引导金融机构加大对西部地区小微企业融资支持力度。落实无还本续贷、尽职免责等监管政策，在风险总体可控前提下加大对西部地区符合条件的小微企业续贷支持力度。

18、鼓励符合条件的企业实施股权激励、分红等中长期激励。允许国有企事业单位专业技术和管理人才按有关规定在西部地区兼职并取得合法报酬。允许退休公职人员按有关规定在西部地区创业。

19、实行负面清单与鼓励类产业目录相结合的产业政策，提高政策精准性和精细度。在执行全国统一的市场准入负面清单基础上，对西部地区鼓励类产业目录进行动态调整，与分类考核政策相适应。适时修订中西部地区外商投资优势产业目录并进行动态调整。加大中央财政对西部地区自然资源调查评价的支持力度，自然资源调查计划优先安排西部地区项目。凡有条件在西部地区就地加工转化的能源、资源开发利用项目，支持在当地优先布局建设并优先审批核准。鼓励新设在西部地区的中央企业及其分支机构在当地注册。适当降低社会保险费率，确保总体上不增加企业负担。

20、稳妥有序推进中央和地方收入划分改革。中央财政在一般性转移支付和各领域专项转移支付分配中，继续通过加大资金分配系数、提高补助标准或降低地方财政投入比例等方式，对西部地区实行差别化补助，加大倾斜支持力度。

《指导意见》体现了“高质量发展”特色

第一，《指导意见》有纲有领，也有招有策。

有纲有领即《指导意见》对未来西部大开发的方向做出了明确的指引，将成为今后一个时期西部地区发展的指导性文件。

有招有策即对具体的问题有明确的解决方法，比如里面提到了重庆、贵州、陕西在未来的发展定位，也提出了拓展区际互动合作的具体做法，如提出加快珠江－西江经济带和北部湾经济区建设，鼓励广西积极参与粤港澳大湾区建设和海南全面深化改革开放等。

此外，邱冬阳还认为，“有招有策”还体现在《指导意见》对西部大开发提供的政策保障非常全面，其中包括金融政策、财税政策等，如“加大地方政府债券对基础设施建设的支持力度，将中央财政一般性转移支付收入纳入地方政府财政承受能力计算范畴等。”

第二是从过去以建设为主的西部大开发模式，向高质量发展的模式转变。

“以前出台的诸多西部大开发文件，都侧重在开发方面，即从基础设施角度去建设西部”，邱冬阳说，“但这一次在中国经济整体由高速度发展向高质量发展转变的大背景，因此36条意见中的诸多方面，都体现了高质量发展的内容，比如在如何人民的获得感方面，有医疗、社保、教育、创新创业等方面的实施内容，非常全面”。

第三是《指导意见》不仅融入了新时代的新内容，也把西部大开发的前两个10年的所取得的经验融入进来。

邱冬阳认为目的是在总结经验的基础上在西部地区进行全面的推广。如第五条“大力促进城乡融合发展”中，提出总结城乡“资源变资产、资金变股金、农（市）民变股东”等改革经验，探索“联股联业、联股联责、联股联心”新机制。

此外，“一带一路”也写进了本次指导意见中。如第八条积极参与和融入“一带一路”建设，其中包括支持新疆加快丝绸之路经济带核心区建设，支持重庆、四川、陕西打造内陆开放高地和开发开放枢纽。

第七条还提出“切实维护国家安全和社会稳定。统筹发展与安全两件大事，更好发挥西部地区国家安全屏障作用”。“西部地区是国家安全屏障，这一个观点提出，背后的含义深刻”，他表示。

邱冬阳还特别注意到，加强西部防灾减灾应急管理能力也放到《实施意见》中的突出位置。如第二十八条表示“推进西部地区城乡基层防灾减灾救灾能力建设，完善事故灾害综合风险评估技术标准体系，推进事故灾害综合风险评估和隐患排查治理”。邱冬阳认为，这与西部地区较容易出现地震等灾害有关。

成渝、关中城市群被列为核心引擎

据悉，《指导意见》的编写工作始于2018年上半年，期间，国家发展改革委征求了中央和国家机关30多个部门、西部各省（区、市）和新疆生产建设兵团的意见，经反复修改后上报。2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《指导意见》，此后发展改革委根据会议精神，对《指导意见》作进一步修改完善。最终于2020年5月17日正式对外公布。

分析人士对记者表示，《指导意见》在2020年全国两会前予以对外公布，有利于在两会中就西部大开发的相关问题展开更深入的讨论，收集相关代表委员的意见和建议。

《指导意见》提出，新时代继续做好西部大开发工作，对于增强防范化解各类风险能力，促进区域协调发展，决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，具有重要现实意义和深远历史意义。

《指导意见》提出了两个时间段的目标。

第一是确保到2020年，西部地区的“4个环境”，即生态环境、营商环境、开放环境、创新环境明显改善，与全国一道全面建成小康社会；

第二是到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生。

与2010年《若干意见》相比，2020年的《指导意见》中，并未设立增长目标。如2010年版中，有到2015年，经济总量比2008年翻一番；重点生态区综合治理取得积极进展，森林覆盖率达到19%左右，单位地区生产总值能耗明显降低等表述。而2020年版中，仅有总体要求，未有“发展目标”。

此外，“打好三大攻坚战”，仍被列为未来西部开发的首要任务，而“不断提升创新发展能力”则放在了第二条。其中包括“支持西部地区在特色优势领域优先布局建设国家级创新平台和大科学装置”，据悉，成都和重庆计划共建的“西部科学城”，正是作为国家级创新平台的落地项目。

而通道建设依然是西部大开发的重点。如第九条“强化开放大通道建设”中，提出了积极实施中新（重庆）战略性互联互通示范项目。优化中欧班列组织运营模式，加强中欧班列枢纽节点建设等。

而第十条构建内陆多层次开放平台中，包括鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市，提高昆明、南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特等省会（首府）城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力。

在西部地区的经济增长主要引擎方面，2010年的《若干意见》与2020年的《指导意见》表述不同。2010年版本中，提出的是推进成渝、关中——天水和广西北部湾等经济区发展，建成具有全国影响的经济增长极。

2020年版本中，加强西北地区与西南地区合作互动，促进成渝、关中平原城市群协同发展，打造引领西部地区开放开发的核心引擎。

围绕2020年发生的新冠疫情，《指导意见》亦在23条中提出“提升医疗服务能力和水平”，包括支持在西部地区建立若干区域医疗中心。探索利用人工智能、互联网等开展远程医疗等。