杨振风：乡镇机构改革背景下减负增效工作的调查与思考

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杨振风（河南省洛阳市委编办）

  进一步深化乡镇机构改革是为基层减负的必然选择，也是推进国家治理体系和治理能力现代化，推进全面从严治党向纵深发展，加强党的作风建设、制度建设的重要内容。要想彻底减轻乡镇工作负担，必须进一步深化乡镇机构改革，建立健全乡镇权责清单，理顺乡镇工作体制。
  一、改革前乡镇机构设置和运行中存在的问题
  乡镇机构作为我国最基层的一级政权组织，处于落实各项政策、指令的最末端，承担着农村一切公共事务和管理任务。乡镇机构的设置和运行情况直接关系政策落实和工作推进的具体成效。我们在调研中发现，此轮改革前，乡镇管理体制和治理体系存在如下问题。
  一是权责不一致。近年来，乡镇的大部分职权被县级以上有关部门所行使，特别是市场监管、税务、国土、财政、交管、公安等，都是县级以上部门的派出机构或直属单位行使，以致乡镇政权不完整。现实工作中，乡镇的管理权限愈来愈小，基本上没有独立的行政权力（如行政许可权、行政强制权、行政处罚权等），在权力被上级部门分割的同时，乡镇的责任非但丝毫没有减少，反而越来越大。“上面千条线，下面一根针”，乡镇每年都要签订几十个责任状，像安全生产、环境保护、信访维稳等都是“一票否决”“黄牌警告”。虽然按照属地管理的原则，乡镇党委、政府必须责无旁贷履行监管职责，但一些工作的审批权和执法权却在上一级政府或主管部门手中，而在出现问题的时候，主要责任全由乡镇政府和干部承担。特别是上级布置的临时性、阶段性任务，令乡镇难以招架，时刻提心吊胆，完成不好或出现差错，轻则要被处分摘帽，重的还要承担法律责任。
  二是定位不清晰。主要表现是：一方面职能职责定位不清晰，事权、财权、责权不统一。比如，在违章建筑拆除、食品药品安全等特别难处理的问题上，乡镇的职责定位不准确，存在行政职能与服务职能交叉现象，如乡镇组织人员对违章建筑进行拆除，由于没有执法权很容易违法成为被告。再如，与老百姓日常生活密切相关的医保、社保、民政、医疗等事项，乡镇大部分不能直接办理。另一方面，群众的咨询或投诉事项在乡镇无法得到有效解决，主要原因是机构改革前，乡镇中心（所）的设立过于整齐划一，有的不太符合乡镇实际，独立法人地位尚未充分体现。乡镇机构设置数额有限，致使有的乡镇机构设置没有充分体现自身的特色和优势。
  三是条块不顺畅。改革前，乡镇的基本职能遭到肢解，责、权、利不相适应，形成管、用脱节的局面。乡镇范围内的经济管理权或行政管理权基本集中在财政、税收、自然资源、市场监管、公安等部门或部门的基层站（所）。究其原因，大部分权力在条、责任在块，尤其是垂直管理部门的人、财、物权都在县级政府部门，具体工作责任落实、考核则落在乡镇头上。凡涉及收费、审批、处罚等权力比较直观的行政执法职能部门，都是垂直“条”管，如公安、市场监管、税务、电力等，而部分责任风险大、部门利益少、权力小的都放到乡镇，致使乡镇行政事业单位不能满足群众的要求。乡镇党委、政府对于市场监管、自然资源、财政等垂直管理的部门，处于“不能不管、管又难管”的两难境地。如在干部任免、人员考核、工作安排方面，乡镇党委、政府不能管，但是实绩考核却是按照属地管理对乡镇党委、政府进行评分甚至追责。
  四是人员不充足。乡镇普遍存在机构编制数不多、人手不足现象，其中行政编制少、事业编制多、队伍结构一边倒现象明显，乡镇不得不大量聘用编外人员作为补充。目前大量技术型、专业型人才聚集在市、县两级，乡镇年轻的专业技术人才凤毛麟角，乡镇对于工作中出现的一些技术性难题无力解决，影响了工作的顺利开展，造成工作的延误和滞后，甚至误导上级的决策和部署。乡镇编制核定有待调整，迫切需要增加专业技术编制和工作人员。乡镇政府干部队伍更替快，年龄老化、结构不合理等情况非常突出，年轻干部不是招不来，就是招进来也留不住。
  二、行政管理体制不顺导致乡镇负担过重原因分析
  乡镇负担过重看起来是由形式主义、官僚主义造成的，实际上背后的深层次原因错综复杂，尤其是管理体制方面的弊端，无论此轮机构改革前，还是改革后，仍有一些问题没有得到根本解决。调研发现，行政管理体制机制不顺造成乡镇负担过重的主要原因有以下几个方面。
  一是部门协调上各自为政添乱。县级职能部门本位主义严重，部门之间缺少沟通、协调，往往各行其是，有的部门热衷于在乡镇设机构、挂牌子，把职责往乡镇甩，“事下人不下、责下权不下”，把一些本该由部门干的事、担的责转嫁给乡镇。比如，信访稳定、环境保护、安全生产、打非治违等，县级主管部门只讲“属地管理”原则，而忽视谁主管谁负责的原则，一旦出现问题，乡镇便成了“背黑锅”“挨板子”的第一责任人。再如，违章建筑查处，乡镇只有巡查报告的责任，发现有违法建筑时只能劝阻、责停，并向上级报告。可现实是，发现违章建筑就是乡镇不作为，县政府责令乡镇负责拆除，对此乡镇干部十分无奈。乡镇无执法权，若强拆容易引起官民矛盾。“执法在部门，责任在乡镇”，使得乡镇干部工作起来上下难办、左右掣肘。由此可见，乡镇负担过重很大程度上与县、乡镇职能划分不明晰、权责不一致有关。
  二是层层加压导致基层忙乱。随着国家乡村振兴战略的实施，新时代赋予乡镇的扶贫攻坚、环境保护、乡村治理、安全生产等工作任务越来越重，除此之外还有大量“面上”的工作，“公婆多”、文件多、会议多、材料多、考核多、检查多。在这种情况下，县级部门往往将责任推到乡镇头上。今天开完会、发了文，明天就要出结果、报材料，后天就下来督导检查，弄得乡镇还没把会议、文件精神领会透，工作思路还没理出来，就被指责落实不力、工作不严谨，把风险、责任全部甩给乡镇，却无人承担业务指导帮助不力的责任。
  三是检查考核频繁无序。督查检查过多且层层加码，形式主义严重。有时为了迎检，乡镇全员空岗去打扫卫生、进行文明劝导，老百姓来办事找不到人。不少乡镇干部抱怨：现在不管是来督查检查，还是来调研，都要准备各种汇报材料、资料台账等，导致基层干部无所适从，往往一项工作不得不重复做资料，无形中增加了工作负担。乡镇面临着县直各部门的各种考核，尤其是到了年底，一天要迎接几个考核组，来的都是“官”，哪个也得罪不起，乡镇领导干部疲于应付接待。而在考核导向上，个别部门不注重实际成效，很少深入一线向群众了解实情，以台账记录的好坏为标准，往往出现苦干、实干的评不了先，而习惯做表面文章的却常常得实惠的现象。
  四是留痕存底怪象丛生。“处处留痕”“痕迹主义”是近年来乡镇出现的一个新名词，堆积如山的各种记录、表格、工作日志、迎检资料汇编和迎检汇报材料是各类检查考核必看的“一景”。再如拍照，无论开会学习、大小活动、轻缓工作，凡事都必须拍照“留念”。还有各种会议记录、工作方案，大小事情都要开会，都要记录，都要制定工作方案、实施细则等。此外，党性教育、民主生活会、精准扶贫等有填不完的这个表那个表。每个乡镇都有一大堆资料盒，一大堆工作台账，一大堆文件，检查结果也往往是谁的文件多、资料多、文件盒子多，谁的资料做得扎实，谁的工作就做得好。“留痕”不仅让一些基层干部忙于应付、身心俱疲、苦不堪言，也使形式主义的歪风愈演愈烈。
  五是人事管理体制不完善。此轮机构改革前，行政事业编制大的乡镇八九十人，小的乡镇五六十人，有的乡镇出现一个机构一个人现象。人少事多、任务重是乡镇工作的真实写照，有时为了迎接上级检查，不得不全员上阵。有的干部身上有无数个头衔，要对接上级八九个部门，天天忙得头昏脑涨，只能采取“5+2”“白加黑”的工作模式，疲于奔命。乡镇干部处于公务员序列的最底层，任务重，责任大，却难以提拔升职。特别是事业编制干部，干的大多数是公务员的工作，但享受不到公务员的任何待遇。而同等情况下，县级以上机关干部不仅工作条件优越，压力小、责任小，而且提拔机会多，致使一些乡镇干部特别是年轻干部不惜托关系、寻人情，想方设法调到或考到县级以上机关单位。乡镇干部职务上不去，工资待遇偏低，各类补贴补助相继被取消，造成乡镇干部心理上的不平衡，工作积极性不高。
  三、以机构改革的思维方法为乡镇干部减负
  乡镇机构改革是夯实国家治理体系和治理能力现代化的关键所在，是为乡镇减负的重要举措。科学合理设置乡镇机构的重点任务是抓好职能转变、优化机构设置、调整编制结构、整合行政执法力量，构建系统完备、科学规范、运行高效的职能体系，以达到服务乡村振兴战略、适应经济高质量发展和当前农村工作新形势的目标。
  （一）进一步完善乡镇职能体系
  党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”，按照这一要求，乡镇的主要职能是公共服务和基层党的建设。为此，应按照责权利相统一的原则，正确划分县与乡镇之间的权限，不该由乡镇承担的任务不压给乡镇，属于上级业务主管部门、行政执法部门的职能上级部门应主动承担起来，不能随意转嫁给乡镇政府，而应协力配合乡镇做好各项工作。
  一是扩大管理权限。按照机构编制法定化的要求，从制度甚至法律角度科学合理地明确乡镇“三定”，县级政府应尽可能地把乡镇急需且能够承接得住的经济社会管理权限下放。按照重心下移、责权一致原则，赋予乡镇相应的审批服务执法等权限，建立权力清单、责任清单和服务清单，重点扩大乡镇在城镇规划建设管理、农村经营管理、民生保障等方面的服务管理权限。同时根据乡镇发展需要，已赋予的权限可按规定程序进行动态调整。县级有关放权部门要加强下放事项落实的帮助与指导，必要时可组织有针对性的培训，或安排相关工作人员下沉到乡镇跟班作业，明确政策标准和工作流程，健全权力监督机制，确保下放权限接得住、用得好。
  二是厘清县、乡关系。合理划分县、乡（镇）事权，县、乡（镇）政府要压实属地管理责任，严格执行权力清单、公共服务事项目录清单管理制度，实现权责统一。严禁以“一票否决”、与个人成长进步挂钩、制定目标考核细则等形式将县级部门工作任务责任转嫁给乡镇。全面清理已经签订的各类“目标书”“责任状”，未经县级以上党委批准擅自转移给乡镇的工作任务一律取消。在机构改革中，可将乡镇财政由原来独立法人事业机构改为乡镇政府内设行政机构，明确主要职责。按照统筹城乡一体化发展要求，合理划分县级政府和乡镇政府之间的事权，应该由县级或县级以上政府承担的事权回归县级以上政府机构，不得转移给乡镇；对下放到乡镇的事权，给予相应财力支持。
  三是规范权力运行。建立健全乡镇权责清单管理制度，完善动态调整机制。根据公布的省级经济发达镇放权目录及时更新乡镇权责清单、公共服务事项目录清单等，促进权力责任事项和公共服务事项清单化管理，做到权责明确。按照“权责对等、有权必有责、用权受监督”的要求，明确权力运行程序、规划和权责关系，严格限制自由裁量权。进一步落实岗位责任，细化审批、监管、执法和公共服务的具体责任，细化追责情形，实现“审批、监管、执法、服务”全程留痕，可追溯、可评价、可追责，确保法无授权不可为、法定职责必须为。
  四是实行集中审批服务和综合行政执法。按照赋予的机构限额，结合当地经济社会发展实际，科学合理设置乡镇机构，对涉及公共服务和行政审批的职能，最大限度地予以整合，打造便企利民的综合服务平台。落实“一网通办”“一网通网”和“最多跑一次”改革要求，深入推进行政审批便民化服务，将派驻乡镇由部门行使的许可事项和政策咨询、低保办理、农机补贴等与群众密切相关的事项全部纳入便民服务机构，实行“集中化办公”“一门、一窗、一站服务”，公开办事流程和标准，优化服务流程。
  （二）创新体制机制，充分挖掘机构编制资源
  根据工作需要，结合实际，统筹机构编制资源，综合设置乡镇党政工作机构和事业单位，实行扁平化管理。
  一是优化机构设置。随着乡村振兴战略、脱贫攻坚、环境治理等工作的不断深入发展，政府职能的定位也发生了相应变化，逐步从管理型向服务型转变。为此，应科学设置乡镇机构，使乡镇机构更有效地行使和发挥职能作用，推进基层治理体系现代化。按照综合化、扁平化的改革方向，将乡镇现有的党政机构和事业单位进一步优化整合，一般设置党政机构3～7个、事业单位3～5个。乡镇机构设置要突出服务“三农”、乡村振兴、美丽乡村建设等职能，城市化程度较高的乡镇要突出民生保障、城市管理、平安建设、社区建设等职能。统筹配置编制资源，严格规范机构设置，严禁明合暗分或挂牌独立运作，确因工作需要加挂牌子的，实行一套班子、两块牌子，确保改革后“精兵简政”。除机构编制部门外，任何单位和个人不得干预机构编制事项。
  二是严格人员编制和领导职数配备。编制核定需综合各方面因素，确保有人办事，能办好事。强化人员编制和领导职数配备，制定用编用人计划时优先保障空编的乡镇，按编制员额及时补充人员。对乡镇人员编制进行适当调整，根据每个办公室的工作量，合理配合人员编制，明确岗位职责和分工，落实到人。赋予乡镇更加灵活的用人自主权，将乡镇的进人编制计划审批权限下放到县级机构编制部门。采取“减县补乡”的办法，推动编制资源向乡镇倾斜，县（市、区）要根据乡镇地域面积、人口规模、管理任务、发展特点和实际需要，统筹考虑向所辖乡镇调剂一定数量的行政或事业编制，在乡镇范围内实行动态管理、统筹调剂使用。上级机关不得挤占或变相占用乡镇编制。贯彻新时代党的组织工作路线，加强乡镇领导班子建设，选配素质好、能力强的干部到乡镇党政领导岗位任职，稳定乡镇干部队伍。
  三是理顺条块关系。市、县两级政府部门派驻在乡镇的机构，原则上应实行属地管理，赋予乡镇一定的人员考核、工作调配、负责人任命的参与权与建议权，干部任免应当事前听取乡镇党委和政府意见，充分调动乡镇的积极性和就近监管的优势，以便更好地促进这些中心（站、所）履职履责、为民服务。综合行政执法机构作为综合执法平台，统筹辖区内派驻机构和镇级执法力量实行联合执法。各县级政府部门派驻机构接受乡镇的统一指挥和协调，日常执法活动以乡镇管理为主。
  （三）多措并举，建立务实高效的用编用人制度
  严格按照编制结构，建立和完善乡镇“编制实名制”管理办法，严格进行人员定编定岗，做到定编到人。
  一是加强机构编制管理创新，盘活机构编制资源。灵活使用乡镇人员编制，实行编制分类管理、人员统筹使用，改变“有人忙、有人闲，苦乐不均”的现状。各乡镇要公布上级核定的人员编制和入编人员名单，以公开透明的方式接受群众监督。坚决清理清退超编、借调和临时聘用人员。对城镇规划、法律服务等专业性较强的领域，可探索实行职员制、聘任制等制度，有针对性地引进急需人才。
  二是编制年度政府购买服务目录，大力推行政府购买服务。随着新型城镇化建设步伐加快，乡镇一级承担的城市管理、社会治安等公共服务和事务性、辅助性工作越来越多，仅靠有限的事业编制人员很难完成。要通过合同委托等方式实行购买服务，由花钱养人向花钱办事转变，降低对编制的依赖。鼓励民间资本参与乡镇基层设施建设，加大对教育、卫生、文化、老龄化等社会事业的投入力度。
  三是有序推进干部交流。乡镇干部的编制由县级编委统一管理，乡镇主要领导干部由本级人大选举，报县委组织部门认命，乡镇其他干部任免应充分听取乡镇党委意见，县级党委负责监督。全面推行竞选聘用制，实现选举工作的公开、公平、公正。拓宽选拔用人渠道，完善干部人才交流与引进机制，加大从乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部的力度。有计划地选派县级以上机关年轻干部到乡镇任职、挂职。
  四是完善激励保障机制。按照中央和省统一部署安排，乡镇党政机关工作人员职务、职级评定和晋升、招聘、职称评定等制度的落实要与县级政府部门保持一致，同时给予适当的倾斜政策。完善乡镇干部的考核评价体系和绩效管理办法，落实车补、值班补贴等福利待遇，用更优惠的政策和良好的工作环境来吸引人、留住人、培养人。乡镇机关事业单位年度考核优秀等次比例可以适当提高，落实带薪年休假制度，做好年度休假计划以及调休工作。健全完善容错纠错机制，对那些能干事、想干事、肯干事的干部要多关心、多支持，鼓励大胆闯、大胆试，积极营造干事创业、敢于担当的良好环境。同时，加大对乡镇干部的管理力度，制定严格的考核细则，推行末位淘汰制度，通过考核选拔出政治过硬、能力素质高的干部担任乡镇领导，更好地服务乡村振兴和新型城镇化建设。
  （四）创新基层服务管理方式
  综合分析，乡镇政府负担过重的最根本原因与县级政府“官本位”“机关化”思想有很大关系，各级政府都要改变乃至摒弃政府包揽一切的陈旧观念，破除行政命令式的为政方式，树牢以人民为中心、扎根基层的思想根基，用法治观念和服务意识深入基层一线调研，同时制定有关政策，切实还权于市场、还权于社会。只有充分发挥乡村自治作用，才能真正给乡镇政府减负。
  一是进一步加强基层党的建（下转第12页）设。落实党建工作责任制，强化乡镇党委领导作用和统筹协调功能，健全党建工作机构，配齐配强乡镇和农村党支部党务工作力量，做到活动有场地，经费有保障。落实农村党建责任制，建立“小微权力”清单，结合“三大攻坚任务”，实行乡镇干部分片包村制度。也可以开展市、县两级机关部门与农村党支部手拉手、一帮一的结对子活动，把农村党支部建强建壮，充分发挥其在基层经济发展和社会治理中的龙头作用。
  二是严控乡镇检查监督事项。明确乡镇政府权责清单，县级党委、政府要统筹管理对乡镇工作的考核、评比和检查，该清除的必须清除，明确规定坚决禁止和杜绝的事项要坚持禁止。慎用“一票否决”，减少不必要的评比、考核，出台容许乡镇干部出错、犯错的相关制度，激发乡镇干部开拓创新的积极性。充分发挥农村监事会、群众代表的监督作用，防止各级政府和有关部门任性用权，增加基层负担。整治形式主义、官僚主义，让基层干部有更多的时间和精力抓经济、党建、扶贫、乡村振兴等工作。
  三是推行网格化服务管理。依托县级政务服务平台，建立统一的政务咨询投诉举报平台，以网格化管理为基础，实现“一网统管”。建立健全乡镇综合治理中心和便民服务中心基础设施，成立一专多能、一岗多责的专业化、职业化网络管理队伍，实现“多网合一、一员多能”；推动基层社会治理体系标准化，强化数据资源共享，提高社会治理现代化水平。加强智慧城镇、平安城镇建设，提高行政管理和公共服务水平，提升核心竞争力。