吴德（贵州省安顺市镇宁自治县发展和改革局副局长）

粮食安全事关社会经济发展稳定大局，党的十九大报告明确指出，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢抓在自己手中”。在确保粮食安全的措施中，储备粮可以说是起到“压舱石”的作用，因此，各级财政每年投入大量资金用于储备粮管理。因我国当前粮食生产、消费存在结构性失衡的问题，高企的储备粮库存对各级财政来说压力不小。要在确保粮食安全的前提下有效压缩库存，减轻各级财政负担，改革现有储备粮轮换方式刻不容缓。我国储备粮历来采取按存储年限均衡轮换的方式。

这一方式在有利于开展监管和实施宏观调控的同时，也存在着增加企业经营风险和导致粮食市场大幅波动等问题，探索开展储备粮动态轮换势在必行。下面，笔者作为一名基层粮食监管工作从业者，对储备粮动态轮换工作有一些粗浅的思考。

一、实行动态轮换的优点

一是有利于促进粮食流通向着健康有序的方向发展，确保市场粮食价格波动相对平稳。按照传统轮换方式，每年9月份开始，大量出库粮食进入市场势必压低陈粮价格，而大量的收购又抬高了新粮价格，导致粮食流通容易呈现大起大落的态势。同时，传统轮换方式还影响了消费环节的粮食品质，因为储备粮食必须要在仓库里面储存到相应的年限才能出库进入流通。如果实行动态轮换，若将动态轮换率设定为30%，对笔者所在的镇宁县来说则意味着在有70%的储备粮库存前提下，将有近万吨粮食进入市场流通，占全县粮食消费的1/10，这对稳定镇宁县粮食价格的作用不容小觑。同时这一方式还能促进储备粮常储常新，大幅降低市面流通陈粮比例。

二是有利于有效缓解当前粮食库存高企和财政负担重的实际问题。当前粮食库存高企，各级财政每年需为此耗费大量财力。就镇宁县来看，按三年为一个周期计算，县级财政每年平均需安排320余万元资金用于储备粮保管、轮换及贷款利息，这笔费用对一个依靠中央转移支付才能维持正常运转的贫困县来说困难不小。而实行动态轮换，在一次性减少30%的粮食库存的同时，将余下70%的库存盘活，可以有效解决粮食库存高企的问题。同时，实行动态轮换后，可对保管费、轮换费、储备贷款利息重新定义和核算，每年势必将减少大量财政资金投入。

三是有利于提升承储企业特别是国有企业活力，促进国有粮食企业向着健康的方向发展。受各方面因素影响，国有承储企业普遍存在着发展活力和动力不足的问题，主要原因是企业收入的主要来源就是储备粮保管费，主要的经营方式就是买原粮、存原粮、卖原粮，制约了企业发展。实行动态轮换将促使国有企业摒弃传统的经营模式，倒逼国有企业积极参与市场竞争，在竞争中不断提升企业活力，加快向现代企业迈进。

二、实行动态轮换面对的挑战

一是对粮食行政部门提出了更高的工作要求。

一方面，增加了粮食行政部门与各相关部门对接协调工作难度。储备粮管理虽说主责在各级粮食行政部门，但必须在同级发改、财政、农发行等部门的配合下才能得以顺利开展。对传统轮换方式进行调整，必须与上述部门达成一致意见方可实施，这就要求粮食行政部门要加强与上述相关部门的沟通，取得大家对动态轮换的认可。特别是农发行属于政策性银行，政策性比较强，同时又因其是垂管机构，工作主要服从于上级业务部门，若非顶层有安排部署，各地出台的轮换新政策一般是不会得到各级农发行的支持和认可的。所以，建议从国家层面出台一个通用的政策，以便各级粮食行政部门与各相关部门沟通顺畅。

另一方面是大幅增加了监管难度。传统轮换模式下，储备粮库存数据基本上是固定不变的，监管起来相对简单得多。每年就是定期下达轮换计划，轮换完成后组织验收，以及定期开展库存检查就行。而实行动态轮换后，监管部门必须随时跟进轮换情况，确保适时掌握承储企业粮食库存情况，避免企业打政策擦边球超量轮换，导致库存不足而影响宏观调控，这就对各级粮食行政部门的储备粮监管工作提出了更高的要求。

二是对企业经营管理提出了更高要求。

就目前的情况来看，国有粮食储存企业普遍采取的是收原粮、卖原粮的传统经营模式，开展原粮加工的很少，将粮食经营做活的更少。实施动态轮换，势必倒逼企业主动开展原粮加工，一改以往单纯收原粮、卖原粮的经营模式，这就要求企业在硬件设施和经营管理方面都要有相应的措施。针对这一问题，笔者觉得并不凭承储企业一家之力，可以采取变通的方式，比如与粮食加工企业合作，可以先通过松散的方式开展国有粮食企业与非公加工企业的合作进行过渡，时机成熟后再考虑国有企业自行开展加工贸易或是成立合资公司。这样一来，就解决了政策初期大部分国有企业条件不足的问题。同时，建议在政策中明确可以由承储企业自主选择是否开展动态轮换，不搞一刀切。

三、对动态轮换的建议

一是尽快出台国家层面的政策。目前各级储备粮轮换均采取均衡轮换制度，政策依据是中央储备粮管理办法及各地的储备粮管理办法。没有国家层面的政策依据，地方在探索开展动态轮换中难免会出现畏手畏脚的情况，加上储备粮管理涉及多家部门，没有顶层的政策支撑，单靠粮食行政部门一家之力是难以推动的。

二是加强基层粮食行政队伍建设。当前正值市县机构改革的有利契机，若能从上自下发力，借用储备粮轮换体制改革的政策推动各地加强粮食行政队伍建设，将对下步开展动态轮换提供强有力的组织保障。

三是注重政策的科学性。国家层面出台的政策应尽量宏观，在不突破大原则的范围内给各地更多自主权，以便各地结合实际出台适用的方案；地方的政策也不能过于机械，比如在时间上建议给出三年的期限，让企业选择早启动还是晚启动；在原粮加工及贸易上可以由承储企业自行实施，或采取与其他企业合作的方式。