加快建立和完善与社会主义市场经济相适应的现代监管体系

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高世楫（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员）

  在我国全面现代化建设进入新的历史阶段、世界格局正经历重大历史变革之际，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），彰显了中国共产党在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制的抱负和决心。《意见》将坚持正确处理政府和市场关系，作为加快完善社会主义市场经济体制的重要原则之一。建立和完善法治基础上的现代监管体系，正是政府更好发挥作用的制度保障。我们在深化经济体制改革中，应该加快建立和完善现代监管体系，政府依法监管，可以纠正市场失灵，以确保市场机制有效运作，促进社会主义市场经济健康发展。
  加快完善社会主义市场经济体制的时代意义
  建立高水平社会主义市场经济制度是实现高质量发展的必然要求。新时代，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对社会主义市场经济体制的质量要求也就更高，因为制度的效率决定了增长的质量。《意见》的出台，将推动我们按照党的十九大和十九届四中全会关于坚持和完善社会主义基本经济制度的战略部署，着眼于建立高水平的社会主义市场经济体制而进一步推进改革，使产权保护更有效、市场竞争更充分、对外更加开放，政府和市场关系更加得当，微观经济更有活力，宏观调控更加有效，从而使市场激励更充分、资源配置更有效率，而且收入分配更加合理，发展成果更多惠及更广大的人民群众。
  完善社会主义市场经济制度是应对世界格局变化的必然要求。自上世纪80年代以来，世界范围内的市场化、全球化扩大了全球市场，深化了全球分工，使许多参与全球经济竞争的经济体获得了增长的机会，全球经济总体上实现持续增长。《意见》更加明确了我国经济体制改革目标，就是为了进一步解放和发展生产力，满足人民日益增长的美好生活需要，使中国特色社会主义制度巩固，优越性充分体现。同时我们加大开放力度，坚定不移扩大开放，由产品和要素流动型开放转向制度型开放，这将会为全球经济增长、为国际经济开放合作注入新的稳定力量。
  完善市场监管是正确处理政府和市场关系的重要内容
  《意见》明确指出，要坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。在发展和增强市场资源配置作用的同时，要完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，创新和完善宏观调控，提高宏观经济治理能力。
  最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，这是市场经济运行的基本逻辑。《意见》强调通过实施市场准入负面清单制度，通过“放管服”改革，最大限度引入市场竞争。一方面，我们需要进一步推动国有企业和国有资本的改革，进一步引导非公经济发展，创造不同所有制企业公平竞争的环境。但同时也要充分认识到，由于存在不完全竞争、不对称信息和存在外部性，市场竞争往往是不充分的，这种市场失灵产生市场扭曲和社会福利损失，需要政府作为第三方对市场交易进行干预。市场监管的目的，就是要通过政府对市场交易的依法干预，纠正市场失灵。《意见》强调要加快构建社会信用体系，促进市场主体诚实守信，降低交易成本，这是政府增强市场作用的重要举措。
  根据应对市场失灵的原因，政府监管分为经济监管和社会监管。在经济监管方面，政府监管主要制约由于不完全竞争和不对称信息导致的市场支配力。《意见》明确指出，在推进自然垄断行业改革过程中，要实现政企分开、政资分开、特许经营和政府监管。对电力、油气、铁路等存在垄断环节的领域，要大力放开竞争性环节的竞争，让包括民企在内的各种企业进入到这些行业参与竞争，更多地通过竞争发现合理价格，引导资源有效配置。同时对自然垄断环节实施严格监管，包括投资监管、价格监管和接入方式监管。为维护市场竞争秩序、打击企业间合谋和企业市场支配力，要全面落实公平竞争审查制度，强化政府通过竞争政策对竞争秩序进行有效监管。进一步建立和完善金融监管体系，保护金融系统安全、保护投资者权利。随着数字经济的发展，平台的作用日益凸显，对平台的有效监管，也成为完善监管体系的重要内容。
  在社会监管领域，应完善各种制度强化政府监管责任。《意见》强调在食品药品领域，要以食品安全、药品完全、疫苗安全为重点，健全统一权威的全过程食品药品监督管理局体系。还需要进一步加强生产安全监管，确保工人生命和健康。特别值得指出的是，进一步完善生态环境监管体系，既是我国生态文明建设的要求，也是完善社会主义市场经济体制的重要内容。为此，要强化中央级环保监管部门统筹监管的职能，并优化地方监管组织体系。加强环境监管的司法保障，依法追究环境污染者法律责任；调整环境标准和加强监测体能力建设，完善对监管者的有效问责。在其他市场经济国家也会看到，劳资关系监管是对劳动—资本两者不对等市场地位的有效制约，是市场经济有效运作的重要前提条件，也是政府应该充分履行的重要监管责任。
  加快探索建立与社会主义市场经济体制相适应的现代监管体系
  在不断建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，应不断建立和完善现代监管体系，实现政府和市场的良性互动。过去三十多年的市场化改革的真实历程也证明了这一点，即随着我们在一个又一个产业领域引入市场竞争，政府也不断建立相应监管机构以履行监管职能。如金融领域的银行业、证券与保险业监管机构，网络领域的电信与互联网监管机构，以及环境、生产安全、食品药品领域的一批社会性监管机构，都是随着市场扩张而成立的。这些专业监管机构与传统行政管理部门都体现科层制的特征，但监管机构往往得到专门法律授权，其行政行为更为专业、更为透明。
  要进一步把市场经济有效运行的一般规律和中国特色社会主义市场经济的独特特性有效结合起来，探索建立与市场经济相匹配的现代监管体系。构成现代监管体系的主要因素包括法治基础、组织体系、专业队伍、规范化流程、透明性要求和问责机制等，在新时代我国监管体系建设中最为重要的三个方面是法治意识与法治建设、专业能力建设和问责机制的完善。
  首先，必须牢固树立依法监管的理念，加强监管的法治基础和法治环境建设。市场经济的核心，是独立的经济主体有自由交易的权利。政府监管机构为保护公共利益，有权力对存在市场失灵的交易进行事前、事中或事后干预即监管，但这种干预必须要有充分法理基础和法律授权。一方面，《意见》强调要完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障，确保有法可依、有法必依、违法必究。同时，也要更加强调依法行政，这与建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标是一致的。只有时刻秉承依法监管的理念，政府监管才不会随意干预市场交易，或以监管之名侵犯企业和个人合法权益。
  其次，要优化监管机构组织体系和加快能力建设。监管体系的组织设计要既能够满足统一市场的需要，又能充分体现不同行业、不同地区的特点。要持续优化监管结构，将中央垂直的集中统一监管与分级授权监管或地方分散监管结合起来，使监管更加有效，监管效率更高。亟待加强专业机构的专业监管能力，包括加强监管专业人员队伍建设，充分利用现代信息通信技术和各种数字化工具，优化监管流程，为机构有效履职提供充分的财力物力保障。
  最为重要的，是要加强监管问责机制建设，这是确保监管体系有效运作的关键，也是最能体现中国特色社会主义市场经济体制特征、体现我国国家治理体系特征的领域。我们的国家制度决定了党在各项经济社会事务中的核心作用和领导力量，党从“一切为了人民”的原则出发，对包括各种监管机构在内的政府部门实施监督问责，是我们国家治理体系有效高效运行的决定性因素。党的组织体系、各级政府党政同责的制度安排，确保了中央政令能够传达到经济社会的各个领域和每个层级，自上而下问责的机制充分有效。过去几年我国生态环境保护督察取得成功就充分证明了这一点。除自上而下的问责外，还要进一步建立健全监管机构信息披露机制，使各类市场主体、广大人民群众、媒体及其他社会组织，能够对监管机构的行为进行监督，推动对监管机构的不作为、乱作为实施有效问责。只有将横向监督与纵向问责有机集合，才能督促监管机构履职尽责，才能避免监管机构懒政乱政或被俘获。
  加快建立现代监管体系并提高监管能力，是加快完善社会主义市场经济体制的题中应有之义，也是从监管国家维度推进国家治理体系与治理能力现代化的重要工作。