叶兴庆等：发达国家和地区的减贫经验及启示

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叶兴庆 殷浩栋（国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员；国务院发展研究中心农村经济研究部一级主任科员、助理研究员）

  对贫困的认知与界定取决于经济社会发展程度，发达国家和地区对贫困的界定与发展中国家有明显差异。与之相对应，发达国家和地区与发展中国家在减贫理念、减贫措施方面也存在较大差异。贫困原因、表现形态发生了变化，减贫策略也将随之改变。从经济社会发展历程来看，发达国家所经历的减贫阶段将在发展中国家重现。发达国家和地区的减贫经验，是发展中国家减贫政策转型的他山之石。2020年中国将消除现行标准下的绝对贫困，相对贫困将成为贫困类型，与发达国家和地区的贫困表现形态相似。为此，总结和梳理发达国家和地区对贫困的界定方法和减贫措施，对中国调整2020年后的减贫思路和减贫政策体系具有重要的借鉴意义。
  一、发达国家和地区的贫困界定和贫困标准
  从经济学的角度对贫困进行定义，有绝对贫困和相对贫困之分。绝对贫困是指未能达到最低生活保障的状态，通常从热量支出、基本需求的角度确定一个最小值，如世界银行从维持基本需求的角度界定了国际通用的绝对贫困。相对贫困是指分配失衡所导致的部分群体应该拥有的资源和福利被相对剥夺。发展中国家的贫困多为经济社会发展水平低导致的绝对贫困，其官方贫困线多为绝对贫困线。发达国家和地区拥有较好的经济发展条件，家庭收入普遍较高，即使是贫困家庭也拥有较为富足的资产，因此发达国家和地区的贫困类型是相对贫困。因为不能达到温饱水平的极端贫困群体占比很小，所以大部分发达国家和地区的官方贫困线不是绝对贫困线，而是采用相对贫困线。不过这些发达国家和地区相对贫困线的制定方法略有区别，大致可分为两类。一类是以美国、澳大利亚等为代表的基于需求测算但具有相对贫困特点的绝对构造法，另一类是以经合组织（OECD）、欧盟等为代表的基于家庭收入中位数或平均数的收入比例法。
  （一）基于需求测算但具有相对贫困特点的绝对构造法
  基于需求测算的绝对构造法与世界银行的贫困标准制定方法类似，估计一个给定的生存标准或基本需求所花费的费用，以此为贫困线。美国和澳大利亚是其典型代表。美国现行贫困线来自于奥珊斯基（Orshansky）基于营养需求测算的贫困门槛（Poverty Thresholds），并考虑了家庭类型的差异，根据年龄、家庭规模和未成年孩子数量进行了详细的划分。从1965年开始，以此方法制定的贫困门槛，被采用为官方贫困线。从计算方法来看，美国的贫困线没有脱离基于维持生存需要的绝对贫困范畴，但通过每年调整，使贫困线与居民收入中位数保持了一个相对稳定的比例。2018年的美国贫困门槛见表１，一个成年人的贫困门槛为12793美元，九人及以上家庭加权后的贫困门槛为51919美元。


  美国健康与人类服务部（Department of Health＆Human Services）为了便于贫困救助，将贫困门槛简化成贫困指导线（Poverty Guidelines）。贫困指导线只考虑家庭规模的不同，与加权平均后的贫困门槛基本一致，主要用来确定各类联邦福利项目的适用资格。家庭收入低于该线，则家庭内的所有人口都被确定为贫困人口，具体数值见表２。美国贫困线虽然在计算方法上与绝对贫困线相似，但在数值上维持在收入中位数的30％左右，从而具有相对贫困线的属性。而且美国的贫困发生率30年来一直相当稳定，平均值为13.4％，进一步体现了相对贫困的特点。整体看来，美国的相对贫困发生率较高，源自于贫富差距比较大。美国2017年的基尼系数为0.39，在经合组织国家中排名第三，仅次于智利和墨西哥。
  澳大利亚早期的官方贫困线（Henderson Poverty Line,HPL）也是以基本需求为基础。其方法是，以满足有两个儿童的四口之家基本需要的可支配收入为基准收入，以基准收入家庭每周支出的57％为贫困线。1999—2015年，澳大利亚的贫困发生率在11.5％至14.4％之间波动，数值相对稳定。不过，如今澳大利亚的贫困线为家庭收入中位数的50％，一个成年人为每周433美元，一对夫妇和两个小孩的家庭则为909美元。
  （二） 基于收入中位数或平均数的收入比例法
  收入比例法是最常用的制定相对贫困线的方法，由英国经济学家汤森提出，将一个国家或地区的平均收入或收入中位数乘以某个比例，可以反映收入分配的平等情况。这种方法被发达国家和地区普遍采用，如经合组织国家大都采用收入中位数的50％为相对贫困线，欧盟国家普遍采用人均收入中位数的60％作为贫困线。中国香港在2013年制定的第一条贫困线，以家庭月收入中位数的50％为标准。
  英国在1950年以前，采用食品、衣服、住房等基本需求的“购物篮子”来确定贫困线。1950年进入现代福利国家时代后，采用汤森的“相对剥夺”理论度量贫困，即以家庭收入中位数的60％作为官方贫困线，并区分了住房成本，官方贫困救助目标的识别采用包括住房成本的贫困线。与其他发达国家类似，英国的居民基本都能够享有较好的生活，只是有一部分群体处于相对贫困的状况。表３和表４分别是以现价和2010—2011年不变价计算的英国历年相对贫困情况，包含了50％、60％和70％的三条线。从表３来看，基于现价的英国相对贫困比例和人数比较稳定，以官方贫困线为例（＜收入中位数60％），2016—2017年度不包括住房成本的相对贫困比例为16％，包括住房成本则为22％。从按2010—2011年不变价计算的贫困线来看（见表4），1994—2017年，英国的相对贫困呈现下降趋势，2016—2017年度不包括住房成本的相对贫困发生比例为14％，贫困人数890万人（＜收入中位数60％），而包括住房成本的相对贫困比例为19％，贫困人数1240万人左右。


  二、发达国家和地区贫困的主要特征
  （一）相对贫困主要源自于结构性问题
  发达国家和地区的贫困主要来自于经济社会结构和制度不合理导致的结构性问题。贫富悬殊是经济发展达到一定阶段后的普遍现象，资本拥有者比普通工人阶层占据更多机会和财富，并且通过既定的政治经济制度进一步强化经济优势。一些政策措施的受益者主要是中产阶级及以上群体，底层居民生活标准和财富水平提升有限甚至下降。因此收入分配两极分化下的底部阶层成为发达国家和地区贫困群体的主体。行业工资差距和低薪以及功能不全的社会保障制度是发达国家和地区产生贫困的重要原因。当产业结构调整对劳动力市场造成冲击时，缺乏完善的劳工政策以及权益保护措施使传统产业部门的大龄工人、低技能工人、临时工等外围就业者陷入贫困。如在德国、英国、法国等国家，工作群体的贫困发生率也超过了8％。社会保障制度未能及时提供制度性保障也产生了严重的群体性贫困。如中国香港缺乏完善的退休养老保障制度，从而导致老年群体的相对贫困率达70％以上，且税收和转移支付等再分配手段的调节作用不足，导致初始贫困发生率下降有限，而实际贫困发生率远高于欧美发达国家和地区。
  （二）贫困人口主要集中在城市地区
  一方面，发达国家和地区的人口流动较为频繁，城市化程度较高，人口主要集中于城市，低收入群体更愿意去城市寻找就业机会和社会福利的援助。如美国在经济转型过程中，大量的中产阶级随着就业机会外迁而从内城搬到郊区，贫困人口尤其是黑人贫困人口聚居于内城而形成相对集中的贫困聚集区。另一方面，乡村的人口密度较低，农民的生产资料较为丰富，而城市人口遭遇的经济社会各方面的排斥更严重，因失业和低薪等原因成为贫困者较为常见。如2017年伦敦的贫困发生率为27％，高于英国其他地区。德国城市居民“购买力低下”的比例为22％，高于乡村地区的14％。美国2018年贫困人口总数3810万，其中生活在城市中的贫困人口为3190万，占总数的83.7％。
  （三）贫困人口集中于妇女、儿童、老人、特殊民族等人群
  低工资水平以及没有稳定经济来源使得单身母亲、儿童、失业者等群体在发达国家的贫困群体中占比较高。2014年欧盟15国低工作密度家庭的平均贫困发生率达到35％，新成员12国接近45％。2018年，美国总体贫困发生率为11.8％，但儿童贫困发生率为16.2％，主要来自单亲家庭；单身妇女家庭的贫困发生率为24.9％，比已婚夫妇家庭高出四倍多，且占贫困家庭总数的一半；工作年龄（18-64岁）的残疾成年人的贫困发生率为25.7％，而无工作成年人的贫困发生率高达29.7％。澳大利亚2017年的贫困儿童占总贫困人口的24.2％，且儿童贫困发生率（17.3％）高于总体贫困发生率（12.8％），有儿童的单亲家庭的贫困发生率高达39％。另外，种族歧视等原因导致发达国家的部分民族成为贫困人口的主要构成部分。如美国不同种族中，黑人的贫困率最高，为20.8％，黑人和西班牙裔美国人的贫困发生率是非西班牙裔白人的两倍多。
  三、发达国家和地区的主要减贫措施
  （一）建立全面的社会福利制度
  发达国家和地区普遍颁布了社会福利法规，据此建立全方位的社会福利制度，为所有国民提供普惠性的福利保障，成为救助贫困群体的第一道防线。一是通过立法确定社会福利制度的基本框架，并不断补充完善政策体系，消除了绝对贫困的根源。如美国《社会保障法》、英国《国民救济法》、德国《社会救助法》、瑞典《国家保险法》等。二是建立全方位的福利体系，包括养老、失业、疾病、工伤、生育、孤寡照料等，有效降低了居民的生计负担。如英国建立了“从摇篮到坟墓”的社会福利制度体系，覆盖了国民保险、国民保健、个人社会福利、住房和教育五个方面。美国构建了包括社会保险、失业救济等福利制度的联邦和州政府双层安全网体系。德国、日本、加拿大、瑞典等发达国家都通过完善教育、医疗、劳工等社会政策，扩大社会福利支出，不断夯实社会安全网，维持了居民的基本生活。
  （二）构建分类救助的贫困帮扶体系
  普惠的社会福利制度不能对贫困者提供有针对性的帮扶，为此发达国家和地区建立了分类救助的特殊帮扶体系，对贫困者进行“有选择性”的区别援助。这些特殊福利项目具备两个共同特点：一是根据群体分类，在个体、家庭、区域等方面细分救助标准，确定贫困人口受益资格，以合理高效地助其脱贫。如美国针对不同类型群体，设立了包括负所得税、营养援助在内的13个大型反贫困计划，加上全民医疗补助制度，对老人、儿童、孕妇、贫困工薪群体等提供不同的援助，平均每个贫困人口的福利支出在2017年达到18369美元，一家四口的总福利成本为73475美元，远超过25094美元的贫困门槛。日本的贫困群体社会救助标准也细分了受助者年龄、居住区域、家庭结构、性别等类型。二是向低收入者免费提供多维度“最低保障”。如英国开展一系列直接税改革来消除工人阶层的贫困，包括儿童税收抵免和工作税收抵免，以养老金改革为老年人提供“最低收入保障”等。日本以“无差别平等”的理念为贫困群体提供补足性救助，涉及生活、住房、医疗、教育、长期照护、生育、职业和丧葬八大救助项目。
  （三）提高人力资本水平强化脱贫能力
  发达国家普遍认为，提高人力资本水平是消除贫困的根本策略，加大教育投资和营养干预成为减贫的重要举措。一是专项拨款补贴贫困家庭子女的学前教育、初等教育和高等教育，提高贫困家庭子女受教育水平。如美国的Head Start和儿童保育计划（Child Care）直接援助低收入家庭的学前班和儿童保育服务，教育部管理的佩尔奖学金（Pell Grants）以人均4050美元的奖学金促进低收入家庭学生参与高等教育。英国建立了初级教育免费的国民教育制度，设立“教育行动区”，为贫困人口提供了平等的受教育机会。二是为有劳动能力的低收入人群提供职业培训，增强其劳动能力，使其自食其力。如美国的CSEOA项目通过为55岁及以上的失业低收入人群提供培训，使其参与有偿社区服务。Job Corps项目为16-24岁青少年提供强化教育和职业培训服务，包括职业规划、在职培训和就业安置等。英国专设了就业服务、培训、指导等机构，增加个体的劳动力市场参与，帮助贫困人口顺利就业。三是为贫困家庭的妇女和儿童提供营养援助，提高他们的身体素质。如美国的儿童营养援助包括学校早餐、午餐和课后食品，补贴金额视家庭收入而定，为家庭收入低于贫困线130%的儿童提供免费膳食，为家庭收入低于贫困线185%的儿童提供减价餐。此外，妇女、婴儿和儿童计划（WIC）为收入低于贫困线185％的家庭孕妇和５岁以下儿童提供补充食品、营养教育和培训。食品券计划（SNAP）每月为总收入低于贫困线130％或净收入低于贫困线100％的个人和家庭发放只能购买食品的借记卡，以提高低收入人群的营养水平。拉丁美洲国家实施的“有条件的现金转移支付计划”（CCT）大都涉及教育、健康和营养方面，旨在促进贫困家庭人力资本的积累与发展。
  （四）建立“福利到工作”制度消除福利依赖
  发达国家虽然建立了完善的福利制度，但是高福利既给政府带来高昂的财政支出，也滋生了一部分“懒人”逃避工作，产生了“福利陷阱”。为此，发达国家推进了福利制度的改革，其中“福利到工作”（WTW）制度成为一个被广泛应用的策略。该制度要求贫困人口在享受福利援助时必须参加工作，以减少贫困家庭对福利政策的依赖。“福利到工作”制度最早来源于美国克林顿政府出台的《个人责任与工作协调法案》，该法案将儿童家庭援助计划（AFDC）的长期救助政策改革为家庭临时援助计划（TANF），只提供短期的临时救助，规定连续领取期最长不得超过六个月，累计领取期不超过五年，并要求被资助的个体必须就业或参加人力资本开发方案。一些经合组织国家（如英国、德国、澳大利亚）和大部分欧洲国家参照实施了WTW计划。如德国规定WTW受益人必须参加强制性的工作培训，英国建立的“工作和福利的混合体”政策具有奖惩机制，使工作对受益者更有利。这些发达国家所实施“福利到工作”制度，以灵活的补贴制度和约束机制提升了贫困人口就业的意愿和能力，在一定程度上遏制了福利依赖。
  （五）制定落后地区的区域发展政策促进减贫
  发达国家由于经济发展不平衡，同样存在贫困人口相对集中、经济社会发展相对滞后的区域，因而也对这些区域实施了专项开发政策，以区域发展促进长期减贫。这些措施包括颁布开发法案、强化基础设施建设、加大人力资本投资、引导资本向落后地区投资、优化产业结构等。如美国以《阿巴拉契亚地区开发法》主导该地区的扶贫开发；里根政府颁布的《联邦受援区和受援社区法案》，强调了从公共设施建设、人力资源培训、就业服务、住房保障等方面，提高受援地区自我发展能力。英国实施了名为“社区新政”的贫困地域政策，包括旨在解决贫困地区低教育水平问题的“教育行动区”项目，以及改善贫困地区健康不平等状况的“卫生行动区”项目。日本以《北海道开发法》为纲领，设立“北海道开发厅”协调各部门力量，实施了数十个综合开发或整治计划，通过阶段性开发全面推进北海道地区的产业振兴，奠定了减贫的经济基础。
  四、对中国的启示
  （一）理性看待贫困的长期存在
  贫困是一个相对概念，只要存在阶层分化，就会产生贫困群体。纵观发达国家的减贫历程，绝对贫困会随着经济社会发展而同步下降，而低收入阶层一直存在。即使经济发展到了较高的水平，相对贫困群体也不会消失。毕竟，欧美发达国家也存在较高比例的贫困人口，而且相对贫困发生率只是反映收入差距，所以需要理性看待贫困的长期存在。2020年中国将消除现行标准下的绝对贫困，有望于“十四五”期间进入高收入国家行列，未来减贫政策需要转向缓解相对贫困，以缩小收入差距、为底部人群提供更多上升机会为目标。中国需要借鉴发达国家和地区制定相对贫困线的方法，制定符合国情的贫困线，为识别各项社会政策的目标群体提供参照标准。
  （二）低收入群体需要分类救助
  发达国家和地区针对家庭类型、特殊群体进行分类救助，其贫困救助水平随着经济社会的发展而不断提高；瞄准特定人群，提供有针对性的帮扶措施，以降低减贫政策的行政成本，这些做法值得我国借鉴。我国未来的贫困救助政策可以在家庭规模和结构上有更细致的划分，以满足不同类型家庭的需求；制定更高保障水平的贫困救助政策，为缓解相对贫困提供制度保障；以分类救助为基础，对老人、残疾、重病、失业等具有明显特征的特殊群体实施排他性帮扶，并适度扩大救助范围，为民众提供公平救助。
  （三）警惕产生“福利陷阱”
  发达国家和地区的减贫实践表明，高福利制度能够有效地消除贫困，但其引致的“福利陷阱”问题削弱了政策效果。为此而采取了旨在加强贫困群体的能力建设、调动其工作积极性的做法，如实施“福利到工作”的干预策略。这些做法同样值得我国借鉴。未来我国在制定具有减贫导向的福利政策时，需要在制度设计上避免贫困人口产生福利依赖，通过要求救助受益人参与教育培训或其他公益活动，以减少“等、靠、要”的问题，提升贫困人口的自我发展能力。