樊继达：因地制宜推进村庄结构调整为乡村振兴赋能

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樊继达（中央党校（国家行政学院）公共管理部公共经济教研室主任、教授）

  村庄结构调整是我国城镇化和农村现代化过程中出现的一种乡村创新模式。近年来，我国不少地方通过村庄布局调整扩大村庄规模，优化乡村生产、生活、生态布局，促进农村生产要素的合理流动和资源优化配置，在推进乡村振兴中发挥了积极作用。在具备条件的地方，在尊重农民意愿的前提下，适时适势进行村庄撤并，建立新型农村社区，集中建设基础设施和公共服务设施，有利于解决当前村落“空心化”和“过疏化”问题，提高农村公共服务水平和效率，推动城乡一体化发展。同时，村庄撤并和结构调整要顺应村庄发展规律和演变趋势，充分尊重农民意愿，解决好农民核心关切，顺势而为、因地制宜。
  村庄结构调整的内涵与功能
  村庄作为乡村社会的基本单元，其结构是一个复杂的有机体：一是村庄的社会结构，包括人口结构、阶层结构、家庭结构、宗族结构等；二是村庄的经济结构，包括经营主体、经营模式、集体资产的产权结构等；三是村庄的文化结构，包括物质层面的村庄风貌与形态、制度层面的村规民约及风俗习惯、精神层面的理念与价值导向及远景等；四是村庄的组织结构，包括领导组织、决策结构、权力结构、治理结构等；五是村庄的空间结构，包括村庄的空间形态、建筑布局以及生产区、生活区、服务区、景观布局等。必须认识到村庄布局调整是导致村庄上述结构调整的关键点、总开关。调整后的新型社区能否得到结构优化，获得老百姓的支持，实现1+1>2的效果，主要看组织融合、文化融合、产业融合、经济融合等一系列“融合”是否到位。
　　村庄结构调整是推进农村城镇化进程、实现乡村振兴的有益尝试。乡村振兴要在一定区域范围统筹实施总体发展战略与主体功能区战略、协同推进工业化、城镇化、农业现代化，实现城乡融合发展、区域一体化发展。大量农村劳动力进入城市，促进了土地流转和土地规模化经营，必然深刻改变农村生产关系，进而要求采取协作化的社会组织结构和规模化的农业生产方式。大量“空心村”的出现导致土地闲置、资源浪费，必然要求推动村庄结构调整，使传统的“农耕型”“分散型”“偏远型”“落后型”村庄向当代的“农产型”“聚集型”“中心型”“生态型”“现代型”村庄更新整合，把农村鳏寡孤独与丧失劳动力的农民等向中心村集中，在中心村建设新型社区，有利于加强和改善教育、医疗卫生、养老、环境、生态以及水电气暖等方面的农村基础设施建设、社会管理与服务，提升公共服务与保障的能力与水平，推进城乡基本公共服务均等化。
  村庄结构调整的青岛实践
　　近年来，青岛认真落实中央实施乡村振兴战略的决策部署，按照省委、省政府优化村庄布局、建设美丽宜居乡村的工作要求，坚持因地制宜、分类施策，有序推进村庄结构调整，取得了明显成效。
  村庄结构调整的实践探索。青岛村庄结构调整经过了三个阶段。一是示范探索阶段：2006—2011年，青岛为解决农村基础设施弱、环境脏乱差等问题，实施了以村庄硬化、亮化、绿化、净化、美化为内容的“五化”工程，通过以奖代补形式，引导农民建设新农村。二是巩固提升阶段：2011—2016年，青岛实施以新型农村社区为载体的生态文明乡村建设工程，坚持社区与产业园区两区共建的原则，分类实施“三个一批”。集聚改造一批：对城中村、镇驻地、功能区等区位优势明显、产业支撑有力、群众意愿强烈的村，因地制宜推进集聚类社区建设，带动土地向规模经营集中、产业向园区集中、人口向城镇和社区集中。环境改善一批：对农民意愿不强烈等暂不具备改造条件的社区，按照“多村一社区”布局，每个社区建设一处社区服务中心，实现社区化服务全覆盖。建立城乡一体化环卫管理机制，改变环境面貌。保护提升一批：对历史文化名村和具有长久保留价值的自然村落，纳入特色村名录，加强修复性保护。三是提挡升级阶段：2017年以来，实施以生产美、生活美、生态美、服务美、人文美“五美”融合发展的美丽乡村建设工程，带动村庄结构的全面优化。按照“1+N”模式，即“1个示范村带动N个达标提升村”的方式，实施省市县美丽乡村三级联创，加快美丽乡村示范镇、示范片、美丽乡村示范村建设，提升乡村美丽宜居水平。2019年以来，认真落实习近平总书记2018年全国两会在山东代表团提出的“推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”的重要指示要求，坚持立足市情农情，以镇为着力点，以村为操作点，以组织振兴统领乡村全面振兴，以产业振兴支撑高质量全面振兴，积极探索“土地规模化经营、村庄布局调整、土地资源整理、美丽乡村、田园综合体建设与‘五个振兴’统筹推进”的乡村振兴之路以及“土地规模化、组织企业化、技术现代化、服务社会化、经营市场化”的村庄结构优化模式。
  村庄结构调整取得良好成效。一是强化了党建统领。从2013年开始，各区市在镇街和村庄之间建立了农村社区党委，有序推进组织融合、服务融合、产业融合。从2019年开始，探索以党组织融合推动村庄融合发展，初步构建起“镇党委—村党组织—网格党组织—党员中心户”的组织链条，形成纵向到底、横向到边、上下联动、条块融合的组织体系，优化了村庄组织结构。二是提高了服务水平。从2012年开始，加大农村社区服务中心建设力度，按照“一社区一服务中心”原则，至2017年，在全市建设了1057个农村社区服务中心。按照有社区组织办公场所、综合服务厅、卫生室等“八有”配套和劳动保障、医疗卫生、经济发展等“十进”服务的标准，推动服务中心提挡升级，优化了服务功能。三是促进了产业发展。坚持宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，积极实施社区与产业协调发展，优化了产业结构。推动土地适度规模经营，在全市13个镇100个村开展整建制土地流转，土地规模化经营率达到62.3%。四是改善了生活环境。在尊重群众意愿和市场规律的基础上，因地制宜推进居住融合和环境改善。探索了小城镇开发型、产业主导型、功能区带动型、政策保障型、城郊村改造型等不同模式，优化了空间结构、方便了居民生活。
  村庄结构优化调整的思路与模式
  推进村庄结构调整要以改善农民生活、保护农民利益、推进乡村振兴为目标。按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》关于分类推进乡村发展的基本要求，明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类、其他类的划分，坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线，充分尊重农民意愿，拆不拆、搬不搬、建不建，由农民说了算。不搞“一刀切”，不搞“拉郎配”，不搞“大跃进”，坚持规划先行、因地制宜和效果导向，既要调整空间结构实现居住融合，更要优化组织结构、经济结构、社会结构、文化结构和生态格局，建设中国特色新型社区共同体。梳理下来，大概有以下几种思路模式。
  一是单纯的村庄组织结构调整。"宋体">这种模式属于单纯行政合并，农户并不搬迁，只是把邻近的几个行政村合并成一个新村，形成一个村组织、一个党支部或党委。原来的行政村成为新行政村的一个组，原来的党支部成为党小组，原来的土地等资源整合为新村所有。原行政村的债务不变、义务不变，但是新村的经济发展、集体收入等增量权益，由合并后的新村居民共享。例如，青岛莱西市以党组织融合为牵引，带动其它村级组织的融合，行政村由861个合并为114个；胶州市里岔镇探索形成“四合”模式（即合村、合账、合居和合心），在第一批试点中将41个村合并为16个。
  二是旧村改造建设成新型社区。由一个有较大人口规模、原居住条件差、村庄环境差、建筑风貌差的村庄，通过异地重建实现土地节约、生态宜居、环境优美、产业发展、收入增加等多重效应。村庄的空间结构与功能、集体经济发展空间、农民生活生产条件等均发生显著变化。新村建设费用通过新村建设节约出土地指标，以“地票”形式进入产权交易市场获取收益得以解决。这类模式的典型代表是成都市郫都区战旗村。
  三是通过优化村庄空间布局进行结构调整。最早产生于成渝综合改革试验区探索的“三集中”模式，通过人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模化集中，推进工业化、城镇化、农业现代化协调发展。之后，这一模式逐步被其他省份借鉴，按照“多村一社区”布局，推进集聚类社区建设。村居结构调整的方式有扩张式合并、扶贫式合并和联合式合并，联合式合并又细分为镇区吸纳、强弱合并、区域联合三种方式。其中的强弱合并，一般以强村带弱村进行合并，典型案例是江苏江阴华西模式、山东烟台南山模式、青岛莱西九联模式等，均是以企业集团所在强村为核心带动周边村庄联盟合体、一体化发展。
  四是以功能区带动村庄结构调整。结合产业功能区建设，同步推进村庄布局调整。例如，青岛西海岸新区红石崖街道抓住中德生态园建设机遇，将15个社区集中搬迁安置，建设了新的福莱社区。长阡沟等3个村庄按照“山水田园”理念规划建设高品质“藏马山居”，合并后的新村集体存款总额已达9414万元，人均年纯收入超过2万元。同时，利用人均8平方米的集体发展用房，建设商业风情街、星创基地等项目，带动集体经济持续发展。村庄结构调整让原来零散弱小的行政村变得更加强大，走向联合振兴、共同富裕的道路。
  五是小城镇集聚型村庄结构调整。以重点镇、特色镇、小城市驻地为中心，带动周边村庄融合。青岛即墨区灵山镇将镇驻地周边7个村整合，建设花乡药谷新村，实现人口集中、资源集约、产业集聚。胶州市李哥庄镇结合胶东国际机场建设，把南部11个村庄进行合并，将村庄向安置区迁移、集中居住，实现为民谋福最大化。同时，通过资源变资本、资本变股金、农民变股东的“三变改革”让农民融入其中、获得收益。