元剑：对农民集中居住不同意见的梳理与综述

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元剑（长治学院公共社科教研部讲师）

  围绕着是否应该“撤村并居”或“合村并居”，国内大致有积极赞成、坚决反对、不能“一刀切”三种不同的声音。
  积极赞成说
  对农民集中居住持赞成态度的人士，主要基于农民谋生手段非农化、生活追求便利化、宗族观念淡薄化、传统村庄空心化等现实考虑，认为集中居住有以下几方面的积极作用：
  (1）破解人地矛盾。中国“三农”问题的核心在于人太多、地太少，人均可利用的土地资源有限，配以散居在广袤国土上的农民，导致土地的利用效率过低。另一方面，随着进城务工农民越来越多，土地撂荒与农村宅基地空置现象非常严重。解决该问题的最主要途径在于城市化，但农业人口快速涌入城市势必引发严重的社会问题。事实上，“迁移的城市化”远不如“就地的城镇化”，应将农民的居住空间进行合并，随着并居规模与人口密度的增大，合并后的农村社区就可以渐渐成为小城镇，同时节约出大量土地用于耕作和建设。如此一来，人地矛盾将从根源上得到破解。
  (2）降低公共成本。从经济学角度来讲，公共基础设施与公共组织服务达到一定建设程度之后，边际成本是趋近于零的。而我国的小型甚至微型村庄数量极多，它们的基础设施建设成本、公共产品供给成本以及村级组织运转成本根本无法形成规模效应，导致村庄的基础建设负担极重；加之取消了村提留与乡统筹，小村庄的集体收入极其微薄。收入支出的倒挂，令村庄的管理举步维艰，成为制约农村发展的瓶颈。而打破瓶颈的有效方法，就是合村并居。
  (3）实现规模经营。在城乡建设用地“增减挂钩”的政策引导下，农民的集中居住节余出数量可观的宅基地，这些宅基地经过整理、复垦之后，地方政府辖区内的耕地面积实现了增加。与此同时，农民上楼居住后很难继续从事农业劳动，于是大多将自家承包的分片土地流转给种粮大户或农业生产合作社，这种被动性的农地规模化流转在事实上打破了小农经营的格局，一定程度上实现了农业的产业化经营，有利于提高农业的经济效益和抵御市场风险的能力，从而促进农业现代化。
  “三农”问题专家李昌平可谓上述观点的集大成者，他断言：“土地增减挂钩”是有史以来最好的农村发展政策，“撤村并居”是农民和基层政府遵循经济和社会发展规律的理性选择。这项政策不仅突破了城镇建设的用地瓶颈，也是激活农村内在的巨大潜力、统筹城乡协调发展的大手笔。
  坚决反对说
  对农民集中居住持反对态度的学者，主要理由来自如下几方面：
  (1）抵触宪法有关规定。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农民对于宅基地的所有权和使用权，不容任何单位和个人肆意侵犯，地方政府未经农民允许便大规模实施“撤村并居”或“合村并居”，其行为大有违宪之嫌疑。
  (2）损害农民既有利益。首先，农村宅基地属集体所有、家庭使用，是农民的现实财产，而集中居住只能为农户提供一套“小产权房”。在农村宅基地确权登记工作基本完成的今天，拿已经申领或能够申领《不动产权证书》的宅基地换来一至两套无产权住房，农民的财产损失显而易见。其次，与传统平房院落相比，在楼房居住需要支付高昂的物业管理、水电气暖等费用，大幅提高了农民的生活成本并加以固化。最后，集中居住并不能直接为农民提供非农就业渠道，他们中的大多数仍旧需要依靠土地为生，村庄撤并却令耕作、养殖等一系列农活变得极为不便，无形中增加了农民的生产经营成本。
  (3）违背农业基本规律。农业的基本生产资料是土地，劳动对象是农作物，作物的生长受制于水分、土壤、气候、肥料等条件。这种鲜明的生态属性，决定了农业生产规律的基本格局。农民生活方式的选择，正是在适应农业生产规律的过程中形成和发展起来的。如果人为地强制改变这种生活方式，必然会违反农业的基本规律。事实上，真正的农民并不适合集中居住。对“三农”的实际特点不加考虑，将农民聚合在一栋栋楼房里，长此以往，后果可想而知。
  (4）削弱村庄治理能力。表面上看，合村并居减少了干部的数量，降低了相应的报酬支出，从而缓解了农村财务压力，但村干部管理范围的扩大却无形中增加了对基层情况的了解难度，在组织公共设施建设、发展社会生产等方面明显力不从心；再往深一层观察，合村不仅是空间和人员的合并，还包括了集体资产与负债的合并，处理难度极大且一旦处理不当很容易破坏村民对村集体的信任，使长期以来形成的集体认同感降至最低。最终结果将会严重削弱村民自治的组织体系和治理能力。
  (5）破坏乡村文化风貌。乡村文化是历经数千年形成的简单慵懒的生活方式和平淡宁静的生活态度，是扎根于国人骨血里的文化素质。虽说它略显消极和滞后，但绝不能被排斥和消灭，应在不断的碰撞与成长过程中与现代工业文明相互交融。可以说，保护乡村文明中的积极部分，对于整个中华文明的传承、延续、发扬，有着不可估量的价值。然而，撤村并居却在根源上破坏甚至毁灭着这一承载了中国人传统自信心的文化模式。“以让农村消亡的中国城市化不是历史的必然，而是历史的走偏”，从这个意义上说，但愿我们不要成为历史的罪人。
  认为不能“一刀切”者言
  中国幅员辽阔，各地的情况千差万别，即使再完美的政策，具体推行和实施时也应该遵循自然的、循序渐进的原则，更遑论农民集中居住这样一个很不完善、争议极大的政策了。因此要本着因地制宜和实事求是的精神，以农民的需求和愿望为基础，综合考虑农民生产生活的实际情况及其适应能力和接受过程，避免“一窝蜂”似的短期行为，更不能搞“一刀切”和模式化。
  高灵芝等通过对山东省平原、昌乐两县进行的实地调研，提出具体情况要具体对待，城市郊区和乡镇周边地区可以考虑合村并居，村庄比较密集的纯农业区可考虑只合村不并居，而放在全国范围内，应主要以原行政村为基础进行农村社区建设，既不“合村”也不“并居”，搞所谓“一村一社区”更具有普遍意义。
  孙晓中认为，即使农民集中居住势在必行，不同类型的村庄也应区别对待：位于城市近郊或城市建成区内的农村居民点集中建设整理的可行性最高；位于或临近县城和经济强镇的农村居民点集中建设整理的可行性低于前者；受地形限制和传统耕作习惯影响形成的小规模散居村庄，集中建设整理可行性不高，可逐步缓慢展开；位于自然环境条件恶劣的偏远农村居民点，应由政府主导异地迁移，并对搬迁后的老宅基地进行复垦或开发为其他用途的土地。
  事实上，“撤村并居”的赞成者也不得不承认，尽管农民居住有其必要性而且是大势所趋，但目前在理论和实践上还很不成熟，在全国范围内开展并不符合实际承受能力。如李昌平等坦承，由于作为村民共同体的村社集体已处于瓦解状态，农村没有了能够承担“撤村并居”任务的合法主体，只好把这项工作的主导权交于乡镇一级的基层政府，而乡镇政府为了迅速出政绩、改善财政状况，不得不与房地产开发商共谋，形成“官商勾结”和官员腐败的诱因；此外，城郊村、生态保护村、文化村与传统古村落、经济发达村、特种农业村等村庄的建设用地非常宝贵，其未来价值不低于一般的城市建设用地，因此不宜开展“撤村并居”。张颖举也表示，各地集中报道的撤村并居和农民上楼的成功案例，大多位于城市近郊或非农经济发达的“江浙沪”“珠三角”等地区，在城乡融合程度已达到较高水平的农村开展的这些试点，只能起到一定的示范作用，并不具有可复制性和全面推广价值。