中国国企改革四十年的经验与启示

gecc

项安波 王  念

                               
登录/注册后可看大图

国有企业是最能体现中国特色社会主义特点的市场主体。改革开放四十年以来，通过不断完善国有资产管理体制和国有企业经营机制，国企规模不断扩大、国资布局持续优化， 在服务国家战略和保障国计民生方面发挥了重要作用。当前，国企改革发展面临新的机遇与挑战。回顾四十年改革发展历程，在吸取过去经验教训的基础上，启动一场实质性、有力度的国企改革，对于我国建设现代化经济体系、增强国际竞争力具有重要意义。

国有企业规模实力不断增强

国有企业规模不断壮大、经济效益提升。1978年，全国国有资产总额4488亿元，工业总产值4231亿元（按所有企业均为国企计算）。到2015年底，全国国有资产总量合计64.3万亿元，相当于1978年的143 倍，年复合增长率14.3%；2015年国有及国有控股企业工业销售产值22.8 万亿元，相当于1978年的54倍，年复合增长率11.4%。

国有企业国际竞争力增强。1995年《财富》世界500强首次发榜时，中国大陆仅有中国银行、中国中化集团和中粮集团3家企业上榜，都是国有企业；到2017年时，中国大陆有105家企业上榜，其中81家是国有企业，中央企业占据48席。

以服务国家战略为核心，国资布局结构持续优化。随着中国社会主义市场经济体制的完善，国有资本有计划地退出一般性生产加工行业等充分竞争领域，围绕国家战略，逐步向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和要害领域集中。如从2002年到2014年，国有经济在纺织、食品等一般性行业的资产占国有资产总量比例明显降低，而在石油化工、机械、冶金等国民经济命脉行业以及信息技术服务、科学技术研究、社会服务等行业，资产占比明显升高。

国有经济布局的战略性调整为非国有经济提供了发展空间，促进了“国民共进”。国有经济布局结构的调整与优化，为非国有经济蓬勃发展提供了空间，实现了国有企业与非国有企业的齐头并进。1978年，我国国民经济中全民所有制经济（国有经济） 占80.8%，集体所有制经济占19.2%， 非公有制经济为零。到2017年，非公有制经济对国内生产总值、固定资产投资、对外投资的贡献率均超过60%，在高新技术企业中的比重超过70%，对城乡就业的贡献率达到80%。

综合来看，在改革开放的大背景下，四十年来我国国有企业规模显著增加、国际竞争力不断增强，国有经济布局持续优化，国有经济获得了长足发展。

持续深化改革为国企发展提供了动力

四十年来，国有企业不断发展并取得进步，根本原因是中国一直坚持将国企改革作为经济体制改革的中心环节，持续推进、不断深化。中国国企改革四十年可以大致分为四个相互衔接的阶段，以实用主义改革逻辑和渐进式改革方法，逐渐推动国企改革的步步深化。

第一阶段，以“放权让利” 为代表的扩大企业经营自主权时期（1978-1992年）。这一阶段又可细分为扩大自主权、经营承包制和转换经营机制三个时段。国企改革的第一步是打破政企不分，扩大国企经营管理自主权。1979年，国务院发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，要求在保持国家所有权的前提下，将经营权下放给企业，探索多种形式的经营责任制，在实践中主要有利润留成、盈亏包干、以税代利等三种方式。1983年年初， 针对经济责任制带来的弊端，国务院决定全面停止以利润分成为主的经济责任制，全面实行“利改税”，以完善提高企业积极性的做法。1987年3 月，《政府工作报告》提出在所有权和经营权适当分离的原则下实行承包经营责任制，开始全面推行承包经营责任制。1991年“八五”计划中明确提出要转变企业经营机制，所有权和经营权适当分离，探索公有制的多种有效实现形式。

第二阶段，以“抓大放小、三年脱困”为代表的制度创新和结构调整时期（1992-2002年）。一是建立现代企业制度，1993年党的十四届三中全会提出国有企业改革的方向是着力进行制度创新，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。大量国有企业据此开展了公司制、股份制改造。二是通过“抓大放小”和“三改一加强”，提高管理科学化水平，组建有竞争力的大型集团，放活中小型国企。三是推动国有经济布局战略性调整，打赢“三年脱困”攻坚战。1995年十四届五中全会、1997年十五大、1999年十五届四中全会都强调从战略上调整国有经济布局和坚持“抓大放小”， 发挥国有经济的主导作用。受国内产能过剩和亚洲金融危机影响，这一时期的国有企业经营状况恶化。1997年十五大提出“三年脱困”目标，通过清除过剩产能、推动兼并重组、债转股、分离企业办社会职能、减员增效等方式，促进国有企业扭亏为盈。

第三阶段，以国资管理体制改革推动国企改革时期（2002-2013 年）。2002年十六大强调继续调整国有经济布局和改革国有经济管理体制两项重大任务。一是对国资管理体制进行重大变革，从2003年开始，中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，《企业国有资产监管条例》和《企业国有资产法》等一系列国资监管法规规章先后出台，明确由国资监管机构履行出资人职能，确立了“三分开、三统一、三结合”的国有资产管理体制。二是进一步推进股份制改革和完善现代企业制度，混合所有制经济得到发展。三是国有经济布局和结构调整取得进展，2006年国务院转发《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，十七大明确通过公司制股份制改革优化国有经济布局，以兼并重组为主要手段，进一步深化国有资产结构布局调整。

第四阶段，全面深化国企改革时期（2013年至今）。十八大以来， 中央全面深化改革领导小组提出系列国企改革任务，国务院成立了国有企业改革领导小组统筹协调国企改革相关事宜。2015年起，以《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》为引领、若干文件为配套的“1+N”国企改革政策体系逐步形成，明晰了全面深化国企改革的主要思路，一是分类推进改革，明确公益类、商业类国企的类别划分方式，区别对待、分类推进不同类型的国有企业改革。二是完善现代企业制度、健全法人治理结构，深入推进公司制股份制改革。三是完善国资管理体制， 国资监管由“管企业”向“管资本” 转变，改革授权经营体制，组建国有资本投资、运营公司，推动国有资本合理流动优化配置。四是稳妥推进混合所有制改革，鼓励国有资本“引进来”和“走出去”，允许符合条件的混合所有制企业实行员工持股。五是配合供给侧结构性改革，通过兼并重组等方式进一步调整优化国有经济战略布局。

上述四个阶段的改革主题，相互衔接、各有侧重，分别体现了不同时期国有企业改革和发展的不同要求和路径，构成了国企改革四十年的主线。其核心都是为了提升国有企业的积极性和竞争力，以更好地服务国家战略和保障国计民生。

国企改革四十年的主要经验

国有企业四十年改革历程，探索了社会主义市场经济中国有企业平衡政治效益、经济效益和社会效益的路径，积累了宝贵经验。

始终坚持服务国家战略的基本原则。四十年来的改革发展历程表明，国企改革的原则和出发点始终坚持服务国家战略发展需要，国有企业在国家西部大开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴以及新时代“一带一路”建设、供给侧结构性改革等重大国家战略实施中发挥了“领头羊” 和“主力军”的作用，配合了政府各项战略与政策的落地实施。

体制机制改革是基本保障。四十年来，从改革开放初期的放权让利、政企分开，到设立国资委行使股东权利，再到深化现代企业制度、改革授权经营体制及建立国有资本投资、运营公司，都是着重从体制机制改革方面入手，推进国有资产监管机构职能转变、促进国有企业经营机制转变。

市场化改革是根本路径。十四大提出建立社会主义市场经济体制， 十九大提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，中国改革的市场化取向已经明确。在此导向之下，推进混合所有制改革、优化用人制度等，都是持续推进国有企业市场化改革的重要手段。国企改革发展四十年的经验表明，只有市场化才能调动企业利益相关各方的积极性，只有市场化才能推动创新、激发活力，只有市场化才能提高资源配置效率，促使国有企业更好发挥服务国家战略的作用。

优化布局结构是重要手段。改革开放之前，中国经济形态中的国有经济占比超过80%，但在计划经济体制下并未有效发挥资源配置效率，也并未有效服务国家战略。四十年来， 国企改革坚持持续优化国有资产布局，推动国有资本合理流动，逐步向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和要害领域集中。体现了国有企业服务国家战略、减少与民争利、发挥杠杆撬动作用等。这也是提升国有资产配置效率、完善社会主义市场经济体制的必然路径，需要长期坚持。

新时代国企发展面临的挑战

国有企业作为社会主义市场经济的重要参与主体，需要在促进高质量发展、构建现代化经济体系中承担更加重要的责任。在近年来的实践中，国有企业改革与发展也面临着一些新的挑战。

一是体制机制有待进一步完善， 提升促进实质性国企改革的力度。首先，以“管资本”为主的国资管理体制有待完善，“管资本”的能力有待提升，“1+N”配套文件中大多数还是针对如何改进对企业的管理。其次， 新时代出现一些需要探索的新议题。如基于股东授权的“董监高”三权分立体系的现代企业制度，与“党的领导”的政治要求的平衡和结合等。最后，社会主义市场经济体制改革的整体步伐与相应的上层建筑完善程度， 根本性地决定着国企改革的深度。

二是公平竞争市场环境有待优化，“所有制鸿沟”有待进一步消弭。传统思维往往倾向于将企业按所有制贴上标签、分为三六九等。相对而言，国有企业具有更强的社会话语权，但既被“溺爱”也遭受“苛求”。国有企业享受政策优惠和资源倾斜，“双重效率损失”和“挤出效应”限制了竞争性领域中市场对资源配置的决定性作用。因此，国企还需要更主动地公平参与竞争，以更好地释放整个国民经济体系的经济活力和发展动力。

三是改革目标有待提升，国有企业的市场定位需进一步清晰化。国有企业一方面要服务国家战略，在关系国家安全、国民经济命脉的行业保持控制地位，并在公益性领域提供服务，国有资本需要尽量控制在特定领域；但另一方面，又要保证国有资产保值增值，具有资源和政策优势的国有企业有冲动进入一般性竞争领域， 参与市场竞争。因此，需要进一步明确国企定位，平衡好服务国家战略和国有资产保值增值要求。22号文提出的“分类改革”走出了第一步，需持续推进。

四是人的积极性尚未得到有效释放。在当前推进国有企业改革发展的工作中，需要重视“等看靠” 问题。现在国有企业“守规定但不作为”，缺乏积极性、消极怠工、不作为等现象明显，履责不力、管理粗放、决策失误等已成为国有企业的突出问题。这些问题归根结底，与“人”缺乏积极性有关。如何有效释放人的积极性，是需要重点解决的突出问题。

推动国企进一步深化改革的建议

明确定位，聚焦主业，分类改革。国有企业应将服务国家战略作为第一目标，聚焦主业，主动向关系国家安全和国民经济命脉以及提供公共服务的关键行业集中。这需要坚持分类改革的方向不动摇，严格区分公益类和商业类企业，不泛化并定期根据经济社会发展情况进行动态调整。对处于充分竞争行业和领域的商业类企业，重点关注财务收益和投资回报。在经济社会发展过程中，从重要行业关键领域变为竞争性领域的国有企业，要促其向收益型功能转化。

完善国有资产管理体制，发挥两类公司实质性作用。加快推进国有企业整体改制，使其净资产成为股权、转换为价值形态的“资本”，为“管资本”为主的国资管理体制改革提供基础。做实国有资本投资、运营公司， 由其承担国有资本的战术配置职能。在竞争领域的国有资本投资运营、公司，应以财务收益为“指挥棒”，盘活国有资本，全面推动国有资本合理流动优化配置。在公益性和重要行业关键领域，国有资本投资、运营公司也应在强财务约束的条件下实现某些政策目标，同时要保障投资效率。

推进混合所有制改革。混合所有制改革是落实“管资本”为主的国资管理体制改革的重要手段之一，当企业变为混合所有制，国有资本不再一股独大，才能真正以持股比例为限，依法行使股东权利。对于充分竞争领域，国有资本不必谋求控股，而应着力盘活国有资产、提高资产收益率和资金使用效率。对于公益性和重要行业关键领域，按照中央22号文和国务院54号文的总体部署，在保持国有控股的前提下开展混改。对于自然垄断行业，除确具有自然垄断属性的网络环节外，其他符合条件的细分领域也可稳妥推进混合所有制改革。

健全企业法人治理结构，减少过多不当直接行政干预。以健全企业法人治理结构为重要支撑，重点规范各类治理主体权责，逐级实现充分、规范、有序的授权放权和行权，全面提升国有资本运行效率和企业市场化、现代化经营水平。对于充分竞争领域的混合所有制企业，落实“三会一层”职权，由国有资本投资、运营公司以持股比例为限，通过股东会、董事会行使股东权利，不干预企业日常生产经营。

释放人的积极性、激发创造性劳动，推动国企改革各项工作落到实处。一是要建立、完善容错纠错机制，化解改革者后顾之忧。关键是按“三个区分开来”原则制定具体措施予以落实，如建立改革申诉机制和专业评判制度等。二是缓解委托人道德风险，为国有企业提供积极而又有限的股东。三是激发和保护企业家精神，提供有益于企业家精神产生和成长的制度安排和商业环境。四是对在市场化公平竞争行业的国有企业，深入推进市场化选聘经理层改革。五是支持符合条件的混合所有制企业实施骨干员工持股，更为有效地把国有资本和人力资本结合起来，更大范围地激发创造性劳动。

在全面深化改革全局中开展国企改革。一是行政体制改革要作为国企改革的坚强后盾，消除所有制歧视、弱化规模化导向、强调公平竞争，推动建立更加公平公正的市场环境。二是国企改革要与供给侧结构性改革、深化对外开放的大局相结合， 国企通过战略性兼并重组、结构调整服务产业转型升级；同时主动迎接对外开放深化所带来的国际竞争，倒逼转型发展。三是进一步加强国企改革各项政策的系统性、整体性与协同性，系统考虑各项政策的推进力度和节奏，以使改革方案得到贯彻落实， 取得预期成效。

（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所／中国人民保险集团）