工商资本参与乡村振兴的利益联结机制

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涂圣伟（国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所副研究员）

    实施乡村振兴战略, 关键要抓住“人、地、钱”, 构建要素自由流动、资源高效配置的制度体系。工商资本参与乡村振兴, 不仅拓展了农村资金渠道, 同时也带动了土地、劳动力等要素重新配置, 有利于提高农业要素配置效率。2017年底召开的中央农村工作会议提出, 要以产权制度和要素市场化配置为重点, 鼓励引导工商资本参与农村振兴。2018年发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也着重提出, 加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见。关于工商资本下乡, 各界的认识分歧长期存在。目前, 对工商资本下乡的普遍担忧是工商资本“上山下乡”打擦边球, 与农民争地争利。[1]这种担忧不无道理, 但因此而歧视性对待工商资本, 人为设阻设卡显然就因噎废食了。既要让工商资本下乡“有利可图”, 又要保障农民利益不受侵害, 关键需要建立合理的利益联结机制。利益联结关系的形成及紧密程度, 一般是由市场主体通过平等协商确定, 政府不应直接参与甚至主导。然而, 基于我国小农经营仍占主流的基本农情, 政府参与利益联结机制构建有一定的必要性。乡村振兴是“五位一体”的全面振兴, 工商资本参与乡村振兴, 不断从农业生产领域向乡村公共产品供给、资产运营等领域拓展, 涉及的利益主体更加多元、利益关系更加多样, 一些利益关系的协调已经超出了纯粹市场决定的范畴。针对更加多元的利益形式、更加复杂的利益主体结构, 如何确定政府和市场的行为边界, 构建更加稳定高效的利益联结机制, 是一个重要而紧迫的课题。
    一、利益联结机制的基本内涵与主要形态
    (一) 利益联结机制的内涵
    所谓利益联结机制, 是指利益主体间相互联系、相互作用的关系及其调节功能。[2]按照行为学的激励约束理论, 利益联结关系是利益主体选择的结果, 其紧密程度取决于是否形成对行为人有吸引的激励效应, 以及能够维系合作稳定的约束效应。激励效应是诱发利益主体采取行为的直接诱导因素, 约束效应是迫使利益主体接受行为规范的系列制度安排或规则。因此, 利益联结机制应包括利益分配机制、利益保障机制和利益调节机制, 三者相辅相成, 缺一不可。其中, 利益分配机制和利益调节机制发挥激励效应, 利益保障机制发挥约束效应。
    1. 利益分配机制。
    即将收益合理划分给不同利益主体, 以保证收益合理归属与运用的制度性安排。利益分配发挥促成利益主体进行合作的激励效应, 也是利益联结机制的核心。在公平竞争的市场环境下, 利益分配关系的形成, 主要以效率为导向, 由市场主体决定, 是市场竞争选择的结果。事实上, 当前工商资本参与乡村振兴的领域已经超出了产业化经营领域, 实践中出现了更为多样的利益分配关系。
    2. 利益保障机制。
    即约束利益主体、维护合作关系的制度性安排。在市场功能残缺和信息不对称情况下, 只有利益分配机制很难保障合作关系长期稳定。特别是, 在当前我国农村信用体系不健全的条件下, 利益主体间双边、多边违约现象比较多, 造成市场交易成本过高, 这也是我国订单农业长期难以发展的重要原因。构建对利益各方具有约束力的机制, 有利于增强利益分配关系的稳定性, 这是政府参与利益联结机制建设的重要原因, 也是政府作用的重要环节。
    3. 利益调节机制。
    即政府参与调节收益分配关系的制度性安排。一般而言, 在市场机制充分成熟的条件下, 一次分配就能实现利益有效分配, 无需再进行第二次分配或利益的再调节。但实践中却难以实现。并且即便是最成熟、最有效率的市场经济体制, 也不可能对纷繁复杂的利益关系进行自动修补和矫正。[3]因此, 需要政府参加利益调节机制建设。常见于以下两种情形:一是市场失灵领域, 需要政府弥补外部性, 促进市场效率提高和增进社会公平;二是政府为保障特定方利益的情境, 我国农户组织化程度较低, 分散小农户相比工商企业话语权少、谈判能力弱, 为保障农民合理利益, 政府有必要采取一定措施引导利益分配。

图1 利益联结机制构成

    概括而言, 一个稳定、紧密的利益联结机制, 需要利益分配机制、利益保障机制与利益调节机制有机协调、共同作用。利益分配机制是利益联结机制的核心, 是激励利益各方进行长期合作的关键;利益保障机制能够约束各方行为、保障契约关系的稳定性, 是维护利益分配机制稳定运行的基础;利益调节机制具有政府矫正外部性与推动政策目标实现的作用, 是对利益分配的微观调整。在实施乡村振兴战略背景下, 认识和理解利益联结机制, 还需要关注工商企业与村集体、农民等合作领域拓展带来的利益联结关系的变化。不同领域涉及的利益主体不同, 利益联结关系不同, 政府在利益联结机制建设方面的作用方式也不尽相同。
    (二) 利益联结关系的主要形态
    按照合作与股份的二维划分法, 利益联结机制大体可分为松散型、半紧密型、紧密型三种类型, 三种联结方式的紧密程度逐渐加深, 合作关系的稳定性也逐渐增强。松散型利益联结主要包括买断型和市场交易型联结方式, 工商企业与农户 (村集体、合作社) 没有契约关系, 企业根据生产经营需要在市场上随机收购原料, 农民在市场上自主卖出产品, 双方自由决定交易对象、自主经营, 价格随行就市。这种方式主要出现在农业生产经营领域。半紧密型利益联结主要包括契约型和合同型联结方式, 工商企业与农户 (村集体、合作社) 事先签订农产品收购契约或土地、房屋等要素租用契约, 约定双方利益分配关系及相应的权利与义务, 这种方式下双方通过让渡部分自主权降低了市场风险。紧密型利益联结指基于产权关系的联结方式, 农户 (村集体、合作社) 以资金、土地、技术等入股工商企业, 或与工商企业联合组建新的企业主体, 企业和农户 (村集体、合作社) 不再是单纯的产品和要素交换关系, 二者权责关系受法律和企业章程约束, 形成了收益共享、风险共担的利益共同体。一般而言, 紧密型利益联结机制应具有股份制与合作制两个基本属性。
    二、利益联结机制:基于工商资本参与乡村振兴不同领域的差别化构建
    随着农村土地制度、集体产权制度改革推进, 工商资本涉足农业农村的领域不断拓展, 不再局限于农业产业化经营领域, 参与农村资产运营、乡村公共产品供给等领域的项目越来越多见, 不同领域涉及的利益主体、利益构成、影响范围不尽相同, 政府在利益联结机制构建中的作用重点和方式也不尽相同。
    (一) 农业产业化经营领域
    依据市场经济理论, 市场决定资源配置, 政府应重点在市场失灵的领域发挥作用。[5]从工商资本参与乡村振兴的主要经营方向看, 农业种养殖、休闲观光等经营方向市场化程度较高, 主要涉及企业与农民关系及承包权与经营权的分利问题。在利益分配方面, 具体分配关系由双方拥有资源要素的稀缺性、资产投入专用性、人力资本专有性等市场化因素决定。但是由于信息不对称、小农户与企业在谈判地位上的不对等以及农产品市场体系尚不健全, 农户一方处于弱势地位, 因此政府需要更多介入利益保障机制和利益调节机制建设, 帮助农民、村集体对工商资本进行甄别, 支持农户建立表达利益诉求的平台, 维护农民和村集体合法利益。需要注意的是, 要避免政府合理干预“越界”, 导致市场行为扭曲。
    (二) 农村资产运营领域
    农村土地盘活利用、资产开发等领域, 涉及政府、企业、村集体、农民等关系, 以及所有权、资格权、使用权等分利问题, 存在资产价值多变性、主体类型多元性, 同时具有社会生计特性, 存在一定的外部性。市场机制有效配置资源要以完全市场为基础, 但目前我国农村产权市场不是一个完全市场, 达不到完全竞争条件, 相关资源要素流动受到一定限制, 短期实现突破难度很大。在这种制度安排下, 促进工商资本与农民 (村集体) 在资产类开发盘活过程中形成稳定合理的利益联结机制, 政府需要在分配机制、保障机制和调节机制三个方面着力。在利益分配方面, 需要通过制定公平开放透明的规则, 引导各利益主体在政府调节下通过协商形成合理的分配关系;在利益保障和利益调节方面, 重点应该在规范和保护产权、促进产权有序流转、保障公平交易及强化对社会生计风险的防范等方面。
    (三) 乡村公共产品供给领域
    随着排他技术的进步、产权的明晰化、社会需求变化及制度的变迁, 部分乡村公共产品由企业来供给是可能的和有效率的。逐步明确的共识是, 以往必须由政府提供的公共服务, 并非都要由政府部门生产和运作, 在许多方面私人部门生产和运营更有效率。[5]农业农村基础设施建设、环境保护、文化建设等领域, 企业有一定的参与空间, 但由于公共产品供给具有较强的公益性与外部溢出效应, 还涉及到政府与工商资本的成本补偿问题。此时, 利益联结机制建设的核心应是利益调节机制, 即以何种方式、多大程度上对工商企业供给乡村公共产品进行合理补偿。

表1 不同领域政府作用重点与方式

    三、工商资本参与乡村振兴利益联结机制建设的突出问题
    近年来, 工商资本进入农业农村的趋势更加明显, 规模和总量不断增长, 涉及领域不断拓宽。在利益联结机制建设方面, 尽管政府对利益联结机制建设的重视程度不断提高, 实践中紧密型利益联结形式越来越多, 但总体进展情况并不理想, 具体表现在以下几个方面:
    (一) 利益调节机制残缺、联结方式比较松散
    无论是农业产业化经营, 还是资产运营及公共产品供给, 企业与农民的利益联结方式大多较为松散, 一般是直接的要素租赁、产品购销关系, 尽管一些紧密型利益联结方式逐渐出现, 如村企联建共建、村集体入股或参股企业等, 但尚未成为主流。工商企业与农户是否形成紧密的利益分配关系, 与双方拥有要素的稀缺性、所处产业链位置、股份合作的交易成本等市场化因素相关, 依据市场机制, 工商企业支付农民要素或产品价格的一次性买断式利益分配方式一般情况下往往是最优的。若要求企业给予农民股份, 本质上是要求企业让利于农民。为保障农民利益, 促进农民与工商企业建立更为稳定、持久的股份合作关系, 按照激励约束相容原则, 在没有相应的激励作用下, 企业较难有动力让利于农民。因此, 缺乏对工商企业激励的利益调节机制, 是企业与农民间难以建立紧密型利益联结关系的重要原因。此外, 即使工商企业愿意与农民建立紧密的股份合作关系, 但是紧密型利益联结机制是建立在收益共享、风险共担的基础上, 当前农民与企业共担风险的意愿不强, 这是导致利益联结机制松散的另一个重要原因。
    (二) 利益保障机制建设滞后、契约关系稳定性不强
    不论参与形式如何, 多数工商企业进入农业农村, 往往与村集体、农民等签订契约, 但实践证明, 契约稳定性不强、约束力不足是一个普遍现象。一方面, 农户违约造成企业经营困难。即使农民与企业签订了产品购销合同, 但当产品市场价格较高时, 不少农民不按合同规定销售产品, 有的甚至将企业提供的原种转卖他人。另一方面, 工商企业违约给农户带来损失。当产品市场价格低于合同价格时, 不少企业以产品质量不过关为由拒绝收购农民产品。在资产运营领域, 也有企业不按合同规定支付农民租金的现象。契约关系不稳定与农村社会诚信环境相关, 关键原因是利益保障机制建设中政府缺位。当前, 地方政府在引导工商企业与农民建立利益分配机制时, 往往忽视了利益保障机制的建设, 缺乏对失信违约的惩罚措施或惩罚力度不够。同时, 在利益联结机制建设中, 也缺乏对违约方的制衡机制, 面对农民不按合同规定销售产品、工商企业“跑路”、农民拿不到租金的情况, 政府缺乏有效的治理手段。
    (三) 政府过度调节、利益分配形成不合理
    目前, 利益分配关系形成不合理往往与政府过多介入利益分配机制有关。根据调研, 在政府成为工商企业跑路后的“冤大头”的事例中, 均有一个共同特征, 即政府为企业背书。如, 在福建省建瓯市的案例中, 当地乡镇政府为引入工商企业发展高端蔬菜产业, 尽快推进项目落地, 主动帮助企业流转农民土地, 并向农民保证企业一定能如约支付土地租金, 在企业“跑路”后, 政府不得不充当农民利益最终兜底人。同时, 利益主体对收益分配不满意也与政府过度介入利益分配有关。如, 在成都市宅基地整理后指标交易的研究中, 发现市场主体利益空间被压缩, 农民新居建设偷工减料、质量不达标、承诺不兑现、补偿安置标准被压低等分配不合理现象频发的原因是政府干扰了利益分配机制的市场化形成, 主要表现为政府的指导价格政策严重固化了资产价格, 指导价格成了资产最高价, [7]这一定价机制严重扭曲了市场价格的形成, 既无法反映集体经营性建设用地市场供需情况, 更不能体现土地使用权真实价格, 最终损害交易双方中一方的利益。即使在农业产业化经营领域, 也存在政府过度干预利益分配机制导致利益主体不满意或经营不善的问题。如, 四川省部分地区制定了土地流转指导价格, 直接导致指导价替代市场价, 致使在农产品价格下跌之际, 许多工商企业因收益下降、成本刚性而不得不放弃经营。

图2 政府作用视角下利益联结机制建设问题归因

    四、国内外工商资本投资农业利益联结机制建设的典型经验
    (一) 美国订单农业领域利益联结机制建设
    订单农业最早出现在美国, 1930—1950年迅速发展起来。美国通过发展订单农业, 建立起企业与农民稳定的利益联结机制, 订单履约率非常高。其做法主要有:一是运用法律手段营造良好履约环境。美国订单农业的参与主体除了企业和农户, 还有政府、农业协会及其他非政府公共机构。在这些机构的参与下, 美国制定了订单农业有关的法律, 保护合同双方的合法权益不受侵犯;并且规范农业订单的格式, 使合同的条款通俗易懂, 便于合同双方的理解和实施。二是构建完善的信用体系。美国政府建立了农户和企业信用档案制度, 信用档案直接与公司、农户的信贷挂钩。用获得持续的信贷支持和信用档案制度约束公司和农户的行为。三是建立利益协调机制。为防止出现严重的合同纠纷事件, 美国建立了由多方代表参与的利益协调机制, 保护合同双方的合法权益。
    (二) 山西省万荣县产业扶贫利益联结机制建设
    山西省万荣县工商企业与贫困户建立了紧密的利益联结机制。政府将一部分产业扶贫资金以较低的利息贷给企业, 要求企业以略高于市场的价格收购贫困户产品并给予贫困户分红。如, 从事香菇产业的壮香源农业开发有限公司获得了县政府100万元扶贫贷款资金, 在收购贫困户香菇时每斤高出市场价0.1元;同时, 10户贫困户获得分红, 2017年平均每户分得3000元。政府建立起对工商企业有激励的利益调节机制, 引导企业与农民建立紧密型利益联结机制。一般而言, 在市场机制作用下, 尤其是产品无差异的情况, 企业收购农户产品不会存在多种价格, 在万荣县的案例中, 企业愿意为贫困户香菇产品每斤多支付出0.1元, 并给予贫困户分红, 都是政府利益调节机制发挥的效果。
    (三) 市民农庄利益联结机制建设
    在农村资产运营领域, 国开金融的市民农庄模式比较有代表性。国开金融是国家开发银行设立的全资子公司, 其主导的市民农庄项目, 目前正在北京、上海、天津、海南等地推进。农民、村集体与国开金融合作, 通过注入农村的宅基地、集体建设用地、土地承包经营权等财产权益, 组建市场化乡村开发运营公司, 统一规划农村土地, 在保护基本农田的基础上, 建设市民农庄、配套基础设施及生态农业、旅游休闲、养老养生、创新创业等产业设施, 吸引企业和市民投资生活休闲产业。通过发展市民农庄, 乡村基础设施和人居环境得到改善, 农业专业化水平得到提升, 农民收入的渠道得到拓展。

图3 市民农庄开发运营模式

    为促进市民农庄的健康发展, 政府在利益联结机制建设方面进行了探索。在利益保障方面, 政府积极推动农民宅基地确权办证和农村集体资产量化, 同时与乡村开发平台合作, 对村域土地进行科学规划和功能布局。在利益调节方面, 为保障开发平台的持续运营和村民利益, 政府对一些投资成本高、回收有压力的项目, 通过分担基础设施投入、整合涉农资金、优化项目规划条件、新增建设用地指标倾斜等方式给予支持。尽管目前市民农庄还处在试点示范阶段, 但通过这种模式引入城市资本要素, 盘活农村集体资产, 促进农民财产性增收的探索值得关注。
    (四) 山西省阳曲县乡村公共产品供给领域利益联结机制建设
     公共产品供给领域具有较强的公益性与外部性, 利益联结机制建设的重点是如何调动工商企业的积极性, 引导工商企业参与乡村公共产品供给。山西省阳曲县引进山西华宏农林开发有限公司开展生态建设的例子较为典型。在当地政府的支持下, 山西华宏农林开发有限公司购买了20平方公里的四荒地。目前, 公司主要业务是对荒地进行绿化, 截至2017年底累计绿化投入1.5亿元, 对当地的生态修复起到了较大的促进作用, 这与当地政府支付的预期收益相关。第一, 县级政府给予公司项目补贴资金。如, 县林业局绿化项目, 绿化每亩地给予500元补贴, 此一项公司获得1000万元补助资金;退耕还林项目资金, 每亩给企业180元补贴, 连续补贴8年。第二, 公司可享受省级龙头企业贴息贷款政策, 降低融资成本。第三, 县政府给予企业绿化后的四荒地使用权, 即允许企业开发森林旅游、观光等业务。

表2 政府参与利益联结机制建设的典型案例与经验做法

    五、构建工商企业参与乡村振兴的紧密型利益联结机制的建议
    围绕工商企业参与乡村振兴的重点领域, 建议从利益联结的目的、主体结构、联结方式等方面, 构建稳定高效的利益联结机制。
    (一) 农业产业化经营领域:提高农民组织化程度, 减少地方政府对利益分配的直接干预, 强化利益保障和利益调节机制建设
    农业产业化经营是当前工商资本参与乡村振兴的主要领域, 涉及的利益相关主体主要是工商企业与农民, 政府在利益联结机制构建上应重点着力以下方面:一是在利益分配机制建设上, 要充分发挥市场机制在利益联结方式、收益分配方面的决定作用, 政府应尽可能减少干预, 退出产品或要素定价等市场机制发挥作用的领域。支持和规范农民合作社发展, 切实提高农民组织化程度, 增强农民市场谈判地位和能力。二是在利益保障机制建设上, 加快建设农村信用体系, 健全农村居民信用体系、企业诚信管理制度。建立个人借贷和工商企业发债、贷款、担保等信用交易及生产经营活动与诚信履约挂钩机制, 加强守信激励和失信惩戒, 将企业与农民违约行为列入信用档案, 并作为融资贷款、享受优惠政策的重要参考依据, 保障契约关系的稳定性;同时, 加强农村产权保护, 建立健全农村产权交易体系, 促进资源要素的自由流动和合理配置。三是在利益调节机制建设上, 通过政策、资金、基础设施建设倾斜等方式, 鼓励工商企业与农民建立紧密型合作关系, 提高对农户的利益分配份额。
    (二) 农村资产运营领域:深化农村产权制度改革, 强化资产增值收益分配引导, 健全农村产权市场和风险防范体系
    在利益分配机制方面, 政府应建立资产基础价格体系, 探索和明确资产增值收益在政府、企业、村集体、农民之间的总体分配导向, 引导工商企业与村集体、农民采取协商的方式形成合理的分配比例关系。在利益保障机制方面, 政府工作重点应放在“推改革”上, 加快推进农村集体产权制度改革, 建立农村产权交易市场, 支持建立农村新型集体经济组织;建立资产经营风险防范体系, 强化对村集体收益的监管, 实施专款专户管理, 确保利益联结的稳定。同时, 加强农村社会保障体系建设, 保障农民居住和财产安全。在利益调节机制方面, 通过税收减免、贷款贴息等方式, 支持工商企业与村集体建立利益紧密的开发经营主体, 明确村集体资产运营公司的市场交易主体地位, 促进资产增值更多留给村集体和农民。建议政府在资产增值收益中划拨部分资金, 用于强化农民社会保障、加大失业救助等。
    (三) 乡村公共产品供给领域:创新政府与工商企业合作方式, 强化利益合理补偿
    一方面, 创新政府引导扶持方式, 采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补等多种方式, 支持工商企业参与农村公共产品供给。鼓励有条件的地区将农村基础设施与产业、园区、生态、乡村旅游等进行打捆, 推行一体化开发和建设。另一方面, 建立保障工商企业合理收益的政府和社会资本合作机制。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念, 大力推进政府购买服务。支持地方政府将农村基础设施项目整体打包, 建立运营补偿机制, 保障工商企业获得合理投资回报。对参与农村基础设施、生态、文化等公共产品供给的工商企业, 在用电、用地等方面优先保障。鼓励和引导政策性银行和开发性金融机构加大金融支持力度, 强化对工商企业供给乡村公共产品的支持力度。