冀名峰：农业生产托管是新时代农业经营模式的重大创新

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冀名峰（农业农村部政策与改革司一级巡视员）

  2035年我国基本实现现代化时，农业也要基本实现现代化。未来20年我国农业现代化的重要任务是实现小农户生产经营现代化，新时代农业经营模式的创新应当直接指向破解小农户农业现代化困局，推动实现小农户和现代农业发展有机衔接。实践证明，加快发展农业生产性服务业，大力推进农业生产托管，是解决这一问题的重要路径。
农业生产托管为农户发展现代农业提供了全新选择
  党的十九大报告指出，“巩固和完善农村基本经营制度……保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，进一步坚实了我国现代农业发展的制度基础，维护了农民群众发展现代农业的主体地位。可以预见，在相当长的时期内，以普通农户为主的家庭经营仍是我国农业的主要和重要经营方式。
  我国小农户的特点是，拥有“长久不变”的土地承包权，但缺乏资本、技术、装备和管理等现代农业资源要素优势，缺乏规模化生产经营和对接社会化大生产优势。农业新型经营主体和服务主体的特点是，基本上不拥有或少量拥有土地承包权，但具有资本、技术、装备、管理等现代农业资源要素优势，具有规模化生产经营和对接社会化大生产优势。新型农业经营主体和服务主体主要包括合作社、家庭农场、农业龙头企业、集体经济组织和农业社会化服务组织。概而言之，农户有地，却没有资本、技术、装备和管理等现代农业资源要素；而新型农业经营主体和服务主体虽然拥有资本、技术、装备和管理等现代农业资源要素，但却没有地。农业现代化本质上是土地和资本、技术、装备和管理等现代农业资源要素的结合过程，在我国就表现为小农户与新型农业经营主体和服务主体的对接、结合和融合过程。
  当然，这种分析并不能完全概括我国农业现代化的整个场景，事实上，推进我国农业现代化，除了小农户与新型农业经营主体和服务主体对接、结合、融合之外，通过政策培育和自身积累壮大，其中部分小农户本身就可以成长为新型农业经营主体或服务主体，例如家庭农场。但尽管如此，小农户如何与新型农业经营主体和服务主体对接、结合和融合仍然是中国农业现代化的主旋律。
  从促进小农户与新型农业经营主体和服务主体对接角度看，推进我国农业现代化必须解决以下问题：一是小农户如何对接社会化大生产，如何对接资本、技术、装备和管理等现代农业资源要素；二是如何让小农户具有实现上述对接的积极性；三是如何让新型农业经营主体和服务主体具有对接小农户的积极性。改革开放40多年来，上述问题的时空条件发生了很大的变化，一个最主要的变化就是我国农业正在实现以人力畜力为主时代向以机械化、信息化为主时代的转变，推动这一进程的主要力量是农业劳动力短缺、老龄化、兼业化和农业劳动力机会成本不断上升以及农业资本、装备和技术能力提升，例如有时候农民打一天工比种一亩小麦赚得更多。与此同时，随着社会发展，农民像过去那样从事辛苦的人力作业意愿大大减退。由此带来的结果是，农户对接新型农业经营主体和服务主体的积极性以及对接方式、对接程度和深度出现了重大变化。所有这些预示着我国农业正在走向一个新的时代。
推进新时代现代农业发展应当顺应以人力畜力为主向以机械化、信息化为主转变的历史趋势，顺应大部分农民希望退出繁重人力畜力作业方式但不愿意退出家庭经营模式的愿望。在实践中，适应以上趋势主要有两种方式。
  一是承包地经营权流转。将经营权流转到合作社、家庭农场、集体经济组织、龙头企业等新型农业经营主体手中，实现土地与社会化大生产以及资本、技术、装备、管理等现代农业资源要素的融合。这种模式实际上是小农户与新型农业经营主体的对接，其好处是，农民可以从农业生产和经营中脱出身来，分享流转费这一固定收益，不承担农业经营风险；不足之处是，新型农业经营主体需要向农户支付流转费，客观上增加了发展农业的成本。例如，近年来，相当多的平原地区，一亩地流转费用达到800~1200元，这些流转过来的土地如果用来种粮基本上不合算，大体上只能种植蔬菜等高附加值农产品。所以，从全局来看，通过土地流转破解“谁来种粮、怎样种粮”难题具有现实困难和局限性。
  另一种模式是农业生产托管。农业生产托管是农户在不流转土地经营权的情况下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给社会化服务组织完成的一种经营模式。党的十八大以后，这一模式在各地普遍兴起并呈加速发展的态势，近年来一些有名的农业经营模式，比如山东的“土地托管”、湖北的“代耕代种”、江苏的“联耕联种”，都属于农业生产托管范畴。在全国，包括单个或多个作业环节托管在内的各种农业生产托管模式相当普遍，据统计，截至2018年底，全国以综合托管系数计算的托管面积为3.64亿亩。农业生产托管实际上是小农户与农业社会化服务主体的对接。这种模式的好处是，农民依然保持了家庭经营的基础地位，自负盈亏、自担风险。社会化服务组织则从托管服务中收取服务费用，不需要支付流转费。由于避免了较高流转费所带来的农业成本增加，因此特别适用于粮食等低附加值大宗农产品生产，能够较为有效解决“谁来种粮，怎样种粮”的难题。
  从表面上看，农业生产托管只是社会化服务组织服务农业的一种方式，但这种服务方式的蓬勃兴起和强劲发展，极大地改变了我国农业生产和经营模式，在这一模式下，农业社会化服务力量成为农业生产的主角和决定性力量，而农户则继续保持了家庭经营的基础地位。这是划时代的。我们一定要从这个角度看待农业生产托管，而不能仅仅把它看作社会化服务组织众多服务方式中的一种。
  农业生产托管具有广阔的发展前景
  农业生产托管兴起有着深刻的经济社会原因。近些年来，由于农业劳动力短缺、老龄化问题严重和劳动力价格上升，农户以自有劳力畜力和简易作业机械为主在承包耕地上自主完成农业作业环节的方式，已经不如将主要生产作业环节委托给机械化、科学化和规模化程度高得多的社会化服务组织来完成更为合算、效率更高。以湖南生平现代农业农机专业合作社水稻托管为例，2019年，水稻耕、种（插秧）、收三个主要作业环节费用情况是：农户自己耕整地一亩折合费用为90元，托管费用为70元；自己插秧一亩折合150元，托管费用为100元；农户自己收割一亩折合110元，托管费用为每亩80元，综合费用差达到28.5%。根据我们连续多年在一些平原农区调研的情况，大体上农户自己耕种与托管给社会化服务组织，各个作业环节费用差虽有不同，但总体费用节约20%～40%，有的甚至更高。费用节省、效益增加的主要原因是生产资料大规模采购导致价格下降、机械费比人工费大幅度降低、作业效率和质量大幅度提高、收获损失减少等等。同时，农村劳动力老龄化严重已成普遍趋势，成为农业生产托管兴起的一个重要社会原因。一些老年劳动者已经没有能力和意愿干比较重的农活，只能将一些农业生产作业环节托管出去。这是农业生产托管获得强大市场推动力并展现出广阔市场前景的根本原因所在。
  农业生产托管作为我国小农农业现代化的一条重要路径，能够让我们获得农业现代化本身所能带来的一切好处，例如促进农业高质量增长和绿色增长等等，除此而外，还具有以下几方面但却不限于以下几方面的好处：
  第一，能够适应农业劳动力现实状况和农民灵活就业需求。现在相当一部分农民的状况是，离开土地但没有完全离开土地，在农业和非农业中就业状态都不稳定，非农业形势好就倾向于外出打工，非农业形势不好就回家种地。还有一部分农民的状况是，年纪大、文化程度低，农业技术和装备跟不上时代的发展，自己能干一些农活，但干不了、干不好太多的农活。这些农户根据自身兼业和劳动力状况，可以将全部农活托管给服务组织，也可以将部分农活托管给服务组织，比较灵活。
  第二，有利于维护农户家庭经营的基础性地位。采取托管方式，即使是全程托管，种什么种多少仍由农户自己说了算，依然保持了家庭经营。从历史经验看，农民离开土地的过程是一个渐进的过程，甚至是一个反复的过程，家庭经营具有包容消化这个过程中发生的成本和风险的体制机制能力，而农业生产托管是实现这一包容能力的重要方式：在托管条件下，农民与土地及农业生产的关系可以很紧密也可以很松散，但不论紧密或松散，都不影响农业现代化的推进。而农民与农业生产的关系紧密与否完全由农民群众说了算。
  第三，有利于发展壮大农村集体经济。为家庭经营提供社会化服务、开展统一层次的经营一直是农村集体经济组织的重要功能。近些年来，一些地区村党支部依托集体经济组织举办合作社，联系社会化服务组织为农户提供生产托管服务，既服务了家庭经营，又壮大了集体经济，是集体经济的重要增长路径，是以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营模式中“统”的层次的进一步发展和壮大。
  第四，有利于降低农业规模经营发展的成本和风险。发展规模经营有两条路径，一是土地规模经营，主要依靠流转土地实现；二是服务规模经营，主要依靠大规模提供服务实现，现实中，服务规模经营的主要形式就是农业生产托管。流转土地需要支付流转费，这形成了农业发展成本。通过托管发展服务规模经营则不用支付流转费，当然也会发生一些由于采用托管这一生产组织方式带来的其他成本费用。
  加大政策支持力度，大力推进农业生产托管
  开展农业生产托管的主力军是农业生产性服务业。农业生产性服务是贯穿农业生产作业链条，直接完成或协助完成农业产前、产中、产后各环节作业的社会化服务。换句话说，农业生产性服务是“下地干活”的那部分社会化服务。没有农业生产性服务业的充分发展，就没有农业生产托管广泛开展；同时，没有农业生产托管这种服务农户和农业的好形式，农业生产性服务业的发展就缺乏强大的市场推动力。2017年8月，农业部、发改委、财政部三部委联合下发了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，农业部办公厅下发了《关于大力推进农业生产托管的指导意见》，对发展农业生产性服务业和农业生产托管进行了全面部署。2019年1月，中办、国办出台的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》再次对发展农业生产性服务业和农业生产托管提出明确要求。
  一是高度重视。充分认识发展农业生产性服务业和农业生产托管的重要意义，将其作为带动小农户建设现代农业的有效举措，作为推进农村创业创新的重要领域和壮大农村产业体系的重要路径，摆在突出工作位置。加强各方面协作，落实各方面责任，形成协同推进农业生产性服务业和农业生产托管发展的有效工作机制。总结宣传和推广好经验好做法，充分发挥典型的引领示范作用。
  二是加大政策支持力度。在加快发展农业生产性服务业方面，通过财政扶持、信贷支持、税费减免等措施，大力支持各类服务组织发展，特别是着力解决农资、农机、农技等社会化服务融资难、融资贵、用地难问题，建立鲜明的政策导向，推动社会化服务帮助农户“下地干活”。在推进农业生产托管方面，将为小农户提供托管服务列为支持重点；聚焦解决“谁来种地、怎样种地”问题比较突出的农业产业，重点支持粮棉油糖等大宗农产品生产托管；坚持因地制宜，按照补齐现代农业建设短板的要求以及农民群众的欢迎程度，确定各个地区重点支持的托管环节和服务内容，例如统防统治、秸秆还田、地膜回收、集中育秧等；依据农户的生产需求和服务组织的能力，确定各个地区重点支持的托管模式，如单环节托管、多环节托管、全程托管等等。
  三是加强行业管理和引导。推进服务标准建设，鼓励有关部门、单位和农业生产托管服务组织研究制定符合当地实际的服务标准或服务规范；加强服务价格指导，农业生产托管服务价格由供需双方按照市场原则协商确定，但应加强对服务价格的指导和监督，保障农户和服务组织双方利益。加强社会化服务组织服务质量的动态监测，对服务质量不符合要求、群众不满意的服务组织，督促改正；对于服务能力强、服务效果好的组织，给予重点扶持。