郑文凯：中国特色贫困治理体系及其与乡村振兴的衔接

国粮

郑文凯（中国扶贫基金会理事长）

  在2020中国三农发展大会上，中国扶贫基金会理事长郑文凯发表演讲。本文系作者在会上的发言。

  今年以来，新冠肺炎疫情突发，汛情叠加，世情多变，我们经历了百年未有之变局。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们国家在世界上“风景这边独好”，农业的压舱石、稳定器、定海神针的作用，给全国人民和世界上对我们友好的国家提供了非常重要的信心。“三农”的发展，尤其是脱贫攻坚的进展，也受到了国际各个方面的关注。

  一、绝对贫困问题将首次得到历史性解决

  改革开放以来，我国脱贫攻坚事业主要经历了从改革推动、发展带动到针对重点贫困地区、突出贫困问题进行有组织、大规模开发式扶贫，到实施精准扶贫、精准脱贫方略，全面打赢脱贫攻坚战的三个阶段，脱贫攻坚呈现出鲜明的时代特征。新世纪第一个扶贫纲要实施的十年，我们国家的贫困发生率从10.2％下降到了3.8％，当时的扶贫标准是1196元。2011年，国家制定第二个十年扶贫纲要，到2019年底，我国现行标准下的贫困人口从2012年的9899万贫困人口减少到了去年底的551万，贫困发生率从10.2％降到了0.6％，832个国家重点贫困县已经有780个摘帽，也经过检查验收，12.8万个建档立卡的贫困村有98％已经出列。

  脱贫攻坚是必须完成的硬任务，据扶贫办上半年汇总的情况，脱贫攻坚呈现良好态势。一是贫困地区经济活动基本恢复。有42.9万个扶贫项目开工率已经超过95％，有2.87万个扶贫龙头企业和3万多个扶贫车间复工率接近100％。贫困人口外出务工的人数达2830万，比去年全年统计的平均数增加了3个百分点，共2.8亿的外出务工农民工，贫困人口占10％左右。二是帮扶工作全面展开。驻村扶贫工作队伍、各级定点扶贫、东西部扶贫协作等各方面帮扶力量全部到位。针对贫困地区农产品销售的消费扶贫迅速扩大，目前，在22个省认定有6万多个价值5000多亿元的扶贫产品也正在抓，其中电商扶贫在这方面起到了非常大的作用。三是重点目标任务进展良好，“两不愁”目标稳定实现，“三保障”问题基本解决。已全面完成950万人的易地搬迁，有的县城里搬进的贫困人口达2万人，力度非常大。四是脱贫攻坚收尾阶段各项工作正在有序推进。有的同志非常担心，今年疫情下，脱贫攻坚怎么样？一方面，今年以来，各项工作和举措都更聚焦、更充分、力度更大。今年中央财政专项扶贫资金接近1400亿元，我国贫困人口从来没有这么少过，剩500多万人，但是中央专项扶贫资金从来没有这么多过。有这么多和这么少，应该说这是非常重要的条件，何况还有其他方面的工作。另一方面，经过多年的努力，针对贫困人口的相关制度已经逐步建立完善。大致上全国农村3800万低保人口，其中贫困人口有低保和救助的大概有1700多万人。相关的制度，包括医疗、就学，以及基础设施条件全面改善，公共服务水平明显提升，区域经济、社会发展步伐加快，攻克最后堡垒的工作并不是刚刚起步。

  二、中国特色贫困治理体系逐步完善

  脱贫攻坚是习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的伟大实践，体现出了四个“前所未有”。

  一是推进力度之大前所未有。建立了中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，形成了五级书记一起抓的强大组织领导体系，完善了财政专项扶贫资金递增机制和各方面资金稳定投入渠道，形成了从中央到地方的强大投入保障机制。拓展了定点扶贫、东西部扶贫协作，组织驻村工作队，派驻第一书记，形成了县乡村户全覆盖的帮扶工作体系，扶贫工作实现了由分管责任、部门责任、地区责任向全党全社会共同责任的历史性转变。

  二是政策举措之新前所未有。围绕两个“全部”，即贫困人口全部脱贫和贫困县全部摘帽的目标；坚持精准扶贫、精准脱贫方略，构建三位一体的大扶贫格局，即专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫；扭住四个关键环节，即扶持谁、谁来扶、怎样扶、如何退的问题；实施“五个一批”，就是扶持生产和就业脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、发展教育脱贫一批，低保兜底脱贫一批；做到扶持对象、项目安排、资金使用、落实到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”；创建了责任分工、工作推进、政策措施、物质投入、帮扶工作、社会动员、考核评估、监测督察“八大体系”。这一整套做法的经验充分证明脱贫攻坚战是我国扶贫改革创新的一场伟大实践。

  三是工作要求之严前所未有。各级党委政府向中央签订脱贫攻坚责任书，并且中央还进行了设计制作，每年进行考核。制定第三方评估识别的精准度、群众的满意度、退出真实度的测评等严格的制度，设立全国扶贫日、脱贫攻坚点，实行纪检监察督察巡查、领导约谈和责任追究，把脱贫攻坚工作作为人大法律监督、政协民主监督、人民群众监督、社会各界监督、新闻舆论监督等重要的内容，这也是以前都没有过的。

  四是脱贫攻坚成效影响之深前所未有。脱贫攻坚精准扶贫方略的实施，既是党对战胜贫困的创新实践，也是党在农村工作的创新实践，使减贫与经济、社会、生态环境和贫困人口自我发展能力的提高都得到了有机结合。扶贫干部、人才资源一站到底，帮扶工作坚持志智并重，贫困地区基层公开透明、群众参与的乡村治理机制逐步建立和完善。脱贫攻坚的伟大实践给全党全社会注入了强大的凝聚力，激发了巨大正能量。脱贫攻坚实践，突出体现了人民至上的理念、严谨务实的作风，攻坚克难的意志和担当奉献的情怀，反映了我们党新时代背景下践行宗旨、使命的新理念、新目标、新要求，既饱含要战胜困难的革命英雄主义气概，也始终坚持科学求实态度，既注重发挥先进性、典型性作用，也创新和拓展了广泛的群众性和社会性，这为国家治理体系、治理能力现代化的推进也进行了有益的探索。

  三、接续推进全面脱贫与乡村振兴有机衔接

  脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。脱贫攻坚是全面建成小康社会的标志性任务，也是全面实施乡村振兴战略的先导性工程。继续巩固脱贫成果，努力实现平稳转型，必须做好脱贫攻坚和乡村振兴的有机衔接。

  一是工作体系衔接。脱贫攻坚中探索形成的党对脱贫攻坚工作的全面领导体制，行业协调、区域协作、社会力量协力参与、贫困群众协商共建的工作格局等，使脱贫攻坚具有了明确的全局定位和强大的组织保障。这些工作体系应该适时地融入乡村振兴战略的实施进程，自上而下落实到位，这不仅有利于更好巩固脱贫成果，也有助于进一步完善乡村振兴的工作体系。

  二是政策措施衔接。巩固脱贫成果，有效防止返贫是做好衔接的应有之义。政策措施衔接需要分门别类、做细做实。首先是稳住过渡期。真正落实“四不摘”的要求，还要研究采取扶上马送一程的针对性措施，继续坚持贫困的监测预警和应对反应机制。其次是把握衔接点。脱贫攻坚政策这些年也在不断充实和完善，涉及面非常广，地方也结合实际陆续出台了多方面的政策措施，应该抓紧汇总，系统梳理脱贫攻坚与乡村振兴现有的政策措施，研究一下从哪些方面、从什么角度为不断地完善和衔接提出指导性意见。三是注重差异性。要巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制，着眼于国家新减贫战略，对相对贫困群体在乡村振兴中仍应给予特别的关注。对于现有脱贫攻坚的政策措施应及时明确哪些属于阶段性举措，哪些应该适时转换为解决相对贫困的长效机制，甚至是法律的安排。

  三是发展机制衔接。主要在两个层面，一是东西部扶贫协作为载体的发展，发达地区和贫困地区的结对关系，经过多年积累，特别是脱贫攻坚的强烈推动，这种协作关系已经远远超出了扶贫协作范畴，形成了涵盖双方各方面紧密连接联系沟通和各类要素、各类主体互动联动的共同发展机制。在一些地方，孕育着新的发展点，具有很强的生命力，应该是未来区域大协调、大发展和我们国内大循环的新格局。再有脱贫攻坚中贫困地区建立和引进的扶贫龙头企业、扶贫车间，特别是国家专项扶贫资金扶持，在各方面帮助和指导下建立起来的新型合作组织，这些主体的共同特点都是在建立之初从扶贫角度就给了它明确要求，让它带有带贫和抑贫功能，形成惠及贫困人口利益的鉴别机制。一些地方对发展新型集体经济实现资源变资产、资金变股金、农民变股民方面也都进行了探索，国家行政、财政投入和公益帮助方面的资金，作为贫困地区、贫困人口所拥有的资产，都要研究怎么把它运营好。

  总之，农民作为产权主人、利益主体、发展和参与主体的地位和作用应该得到现实的维护和发展，始终坚持共同富裕的底线。不论怎么改革，对于“三农”，特别是脱贫攻坚事业，这四种都不能离开。当前已有的经验也有很多需要完善的地方，需要在推进乡村振兴中进一步运用脱贫攻坚的有效经验进一步解决好。