蔡宝刚：立足新起点 推进“十四五”时期立法工作

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蔡宝刚（扬州大学法学院教授、院长，中国法治现代化研究院研究员）

  “十三五”时期立法工作成效显著，亮点纷呈
  立法是法治建设的首要环节，良法是善治的前提和基础。“十三五”时期我国立法工作扎实推进、成效显著，成为这一时期法治建设中的重点和亮点。
  赋予设区的市地方立法权。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过关于修改立法法的决定，新修改的立法法赋予了设区的市地方立法权，规定了各设区的市人大及政府可以结合本行政区域建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面情况，制定地方性法规及规章。5年间一批设区的市被赋予地方立法权，完善了我国立法体制，有效加强了社会治理，促进了地方经济社会发展。
  构建国家安全法律体系。2015年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过了新《中华人民共和国国家安全法》。该法为维护国家安全，保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度，保护人民根本利益，保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，实现中华民族伟大复兴，提供了切实有效的法律保障。我国还制定了《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》等法律制度，形成了较为完备的国家安全法律体系。
  对宪法进行第五次修改。2018年3月，十三届全国人大一次会议对现行宪法进行了第五次修改，通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把“习近平新时代中国特色社会主义思想”作为国家的指导思想写进宪法，体现了党的主张和人民意志的统一，为全党全国人民明确了共同思想基础，为国家发展和民族振兴提供了坚强政治保证。把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”“新发展理念”“国家倡导社会主义核心价值观”“监察委员会”等重要内容写入宪法，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
  制定《中华人民共和国民法典》。2020年5月，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》。民法典共7编1260条、10万多字，是我国法律体系中条文最多、体量最大、编章结构最复杂的一部法律，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律。作为新中国成立后第一部以“典”命名的法律，民法典的制定是“十三五”时期立法工作取得的重大成果，对全面推进依法治国、依法维护人民权益、推进国家治理现代化都具有重大意义。
  短板待补，立法工作面临新课题
  尽管“十三五”时期我国立法工作取得了重大进展，但还存在一些亟待解决的问题。
  合宪性与合法性审查机制有待完善。我国社会主义法制统一原则要求立法必须符合宪法，下位法必须符合上位法。在立法实践中，不同层级的立法机关对于如何判断法律是否符合宪法、下位法是否符合上位法，大多只是遵循程序性规范，而实质性标准常处于立法机关的裁量权范围内。这种状况不利于依宪治国、提高立法质量，也不利于公众参与并监督立法。
  立法的前瞻性须加强。随着人工智能、信息技术的不断发展，需要对人脸识别、器官移植、基因编辑等科技成果及其运用进行伦理评价，并通过立法进行调整与规范。而我国目前相关立法的前瞻性不够，尚未能及时甚至超前地对一些科技领域社会关系进行法律调整，如科技发展引起的个人信息权属争议屡屡发生，但个人信息保护相关法律尚不健全。
  地方立法的质量亟待提升。从近年来设区的市地方立法情况看，普遍存在立法的问题导向不明显、重复立法现象严重、立法的地方性特色不足、立法内容针对性和操作性不强、法律责任条款薄弱、立法专业人员紧缺及立法素养不足、立法草案质量不高、社会力量参与不足、立法前论证和立法后评估不够等问题。
  立法理论研究较薄弱。相较于执法、司法和守法的理论研究，立法理论研究成果阙如、研究人员稀缺。赋予设区的市地方立法权之后，诸多地方人大与本地高校联合成立地方立法研究机构，但由于高校教师缺乏立法的实践经验，加之立法理论人才培养和学科建设较薄弱，立法理论创新成效并不明显。
  不断推进科学立法、民主立法、依法立法
  “法与时转则治。”面对“十四五”乃至更长时期国际国内的复杂形势和巨大挑战，我国立法工作任重道远，应抓住以下重点统筹谋划、不断完善。
  坚持以习近平法治思想为指导。中央全面依法治国工作会议正式提出习近平法治思想，立法相关内容是习近平法治思想的有机组成部分，深刻阐述了当代中国立法领域的一系列重大理论和实践问题。《建议》将立法目标和要求贯穿于经济社会发展的各项任务之中，诸多发展措施中都明确或蕴含有立法保障的内容。要实现这些立法目标和要求，必须以习近平法治思想为指引，不断推进科学立法、民主立法、依法立法。
  推动社会主义核心价值观融入立法。良法的前提和基础是所立之法必须融入人类千百年来凝聚的公平正义等价值观。我国民法典不仅将“弘扬社会主义核心价值观”明确写入总则，在诸多具体规则中也体现了社会主义核心价值观的要求，成为社会主义核心价值观入法入规的成功典范。推动社会主义核心价值观入法入规是一项艰巨繁重的任务，需要持之以恒地推进实施。
  完善合宪性与合法性审查机制。立法中的合宪性与合法性审查是宪法实施与宪法监督的关键环节。立法机关要在坚持宪法与立法法等确立的合宪性与合法性审查基本制度框架的基础上，进一步完善审查程序，针对审查中引起争议的问题进行深入研究，认真吸取有关领域专家的建议及研究成果，提炼出评判法律法规是否违反宪法法律的实质性标准和方法，不断提升审查水平。
  积极推进重要领域立法。要结合《建议》提出的立法目标，贯彻落实习近平总书记关于积极推进重要领域立法的要求。如统筹推进专利法、商标法、著作权法、反垄断法、科学技术进步法等修订工作，激发全社会创新活力；加强平等保护民营企业产权和企业家权益的立法，构建高水平社会主义市场经济体制；完善基层民主协商制度，加快社会组织全国统一立法，健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系；健全自然资源资产产权制度和法律法规，健全资源节约集约循环利用、垃圾分类和资源化利用等法律规范，推动绿色发展。
  不断提升地方立法质量。一是完善设区的市的立法机构，大力培训现有立法人员，适度吸收立法专业人才进入立法队伍，加强与高校研究人员之间的协作。二是坚持问题导向，加强立法规划调研，优选和精选立法项目，切实针对本地区突出问题进行立法。三是细化立法内容，从本地实际出发，不照搬上位法和其他地区地方性法规，保证地方立法的可操作性和实效性，为地方经济社会发展提供高质量立法保障。