马亮：政绩考核评价体系如何匹配高质量发展需要

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马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

  地方党政领导班子和领导干部是推动高质量发展的中坚力量，他们能否坚持新发展理念并树立正确的政绩观，直接决定了在新发展阶段能否坚持高质量发展并构建新发展格局。政绩考核是检验、衡量党政领导干部施政绩效的主要手段，并在选人用人、激励和问责等方面发挥重要作用。因此，政绩考核是激励党政领导干部的关键“抓手”，也是决定高质量发展能否贯彻落实的重要“指挥棒”。由此可见，要想推动高质量发展，就要在党政领导干部的政绩考核上做文章。
  领导干部政绩考核的现状与问题
  政绩考核指党的有关部门（一般是组织部）对党政领导班子和领导干部在一定时期的施政绩效进行综合考察和全面评价，并将考核结果作为调整党政领导班子和任免领导干部的重要参考。政绩考核是党对地方党政领导班子和领导干部进行管理的核心环节之一，对于引导领导干部树立正确的政绩观、调动领导干部干事创业的积极性和主动性、为调整领导班子和选人用人提供决策参考等都有不可或缺的作用。但是，当前领导干部政绩考核的内容与方式还存在一定不足，使其难以发挥应有的作用，特别是无法适应新发展阶段推动高质量发展的迫切要求。具体来说，当前领导干部政绩考核存在如下值得关注的问题。
  政绩考核片面化
  目前对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核仍然存在片面化问题，难以真正反映高质量发展的全面内涵。高质量发展不仅指经济发展，还涉及社会、文化、生态等各个领域。当前政绩考核的综合性较强，涵盖了一个地区经济社会发展的方方面面，不可谓不全面。但是，在这些政绩考核指标中，经济增长率等反映经济发展数量和速度的指标仍然占据相当大的权重，而体现高质量发展的相关指标则乏善可陈，即便设置了也权重不高。这使政绩考核的“指挥棒”偏离了高质量发展这一主题，并使党政领导干部的关注点难以聚焦高质量发展，甚至可能在政绩考核的诱使下同高质量发展背道而驰。
  政绩考核虚化
  目前对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核存在虚化问题，使工作实际和改革实效难以体现在政绩考核中。政绩考核多以干了多少事情（投入、活动和产出）来衡量，而很少对这些工作的结果和影响进行评价。政绩考核注重看得见的工作，容易对看不见的工作忽略不计。这使领导干部热衷于看得见、摸得着的“形象工程”“政绩工程”，而对看不见的重要工作缺乏积极性。与此同时，政绩考核多采用调研走访、查看资料和听取汇报等方式，这种注重处处“留痕”的考核会诱发各种各样的形式主义，而使考核过程偏离工作实际。
  对政绩考核缺乏有效监督
  目前对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核存在监督不力的问题，自下而上的报告导致“官出数字，数字出官”现象频繁出现。由于政绩考核主要以官方统计数据为主，涉及许多部门的数据汇总，加之自上而下的监督不够，致使弄虚作假的问题频频出现。目前统计部门的独立性不足，属地管理使其容易受到地方政府的干扰，经常导致统计数据的可信度不够。2018年多个省份主动对经济数据“挤水分”，避免因为弄虚作假而使政绩难以为继。此外，节能减排、安全生产等一些领域因为政绩考核的“强力激励”而导致数据“扭曲”，也严重影响了官方统计数据的公信力。
  政绩考核公众参与度不足
  目前对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核存在封闭化问题，缺乏人民群众的切身参与，难以真正反映民众的所思所想所盼，同以人民为中心的治理理念还有一定差距。领导干部政绩考核仍然主要以内部考核为主，来自人民群众和企业等外部利益相关者的信息不够，且所占的权重不高，致使他们在政绩考核中的“话语权”不强。目前政绩考核仍然主要以客观的统计指标为主，而缺少主观的民众感知指标，使人民群众的获得感、幸福感、安全感还难以成为评判领导干部政绩的重要标准。即便一些地区探索了万人评议、政风行风测评、民意测评等公众参与的政府绩效评估，但是公众参与政绩考核存在的问题仍很突出，无法成为推动政绩考核向高质量发展转变的主要途径。
  考核结果未得到有效利用
  目前对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核存在浅层化问题，结果存在误用、滥用和错用等问题。一方面，政绩考核结果得不到合理使用的问题较为突出，一些地区出现为考核而考核的情况，考核结果仅用于走形式或走过场，考核结束后就被束之高阁而得不到进一步使用，也无法向社会公开从而形成舆论监督氛围。政绩考核如果不能进行及时有效的反馈，那么就难以形成政绩考核的管理闭环，也无法对领导干部产生足够强的影响，无法发挥其应有的激励作用。另一方面，政绩考核也存在过度使用考核结果的问题，出现“一票否决”“末位淘汰”“轮流坐庄”等现象，使领导干部面临过大考核压力，进而导致领导干部铤而走险、弄虚作假。如果政绩考核成为领导干部的“生死线”，或者说“一考定终身”，那么这种强力激励就会扭曲其激励结构，导致许多意想不到的负面影响。
  推动高质量发展的政绩考核体系
  要想让领导干部高度重视高质量发展，就需要将高质量发展的相关要求纳入政绩考核体系，使之成为政绩考核的“导向器”和“指挥棒”。在建立推动高质量发展的政绩考核体系时，要关注如下重点问题，避免一些可能存在的误区。
  政绩考核要以发展质量和内涵而非发展数量和速度为考核的出发点和核心依据
  发展数量和速度容易衡量，且对其考核已取得广泛共识，但是发展质量和内涵如何精准考核还未实现突破。比如2000年初国家统计局等部门开展绿色GDP核算的研究工作，但是经过试点后却迟迟无法进一步推广。因此，要加强中央有关部门对政绩考核的监督和指导，邀请学术机构参与政绩考核体系的研究和设计，并推动地方党政部门对政绩考核展开试点和实验工作，探索出一套能够有力推动高质量发展的政绩考核体系。要提高反映高质量发展的相关考核指标在整个政绩考核体系中的权重，使之成为政绩考核的“主旋律”，真正发挥其对高质量发展的推动和引领作用。
  对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核要以人民为中心，将人民群众的主观感知纳入政绩考核并高度重视
  如果人民群众的满意度和获得感没有成为政绩考核的主要指标，那么就很难推动领导干部真正树立以人民为中心的执政理念。“群众的眼睛是雪亮的”，群众对于发展质量高低最有发言权，也有很强的意愿参与政绩考核并推动高质量发展。因此，要创新人民群众参与政绩考核的方式，使之成为党政领导干部政绩考核的“裁判员”，并加大民众评价在政绩考核中的权重。目前在“放管服”改革领域推行的“好差评”制度，积极探索将民众的主观评价纳入政务服务质量评价，对于持续提升政务服务水平有积极作用。与此同时，“接诉即办”等制度则通过政务热线、领导留言板等各种渠道采集民众诉求数据来考核领导干部政绩，也有助于让领导干部更加注重“眼睛向下”地解决问题和以民为先。
  大数据时代，政绩考核要加强数据驱动，通过大数据分析提升政绩考核的效率和精准性
  目前政绩考核仍然处于“手工作坊”式的“小数据时代”，主要通过汇总各类统计报表并进行简单运算完成，考核周期长导致滞后性严重，同大数据时代的发展要求相去甚远。有关党政领导班子和领导干部的政绩数据散落在经济社会发展的各个方面，唯有采用大数据分析方法进行汇总并用于评价，才能使政绩考核更加反映领导干部的真实绩效。同过去为了考核而专门收集各类数据相比，未来的政绩考核应该强化大数据分析思维，利用既有的各类业务生成和沉淀的数据进行考核。依靠大数据分析技术可以缩短政绩考核周期，并使政绩考核的可视化程度提升，考核结果有利于用于决策和对外公开。
  政绩考核要加强和优化结果运用，使之成为领导干部能上能下的主要依据
  政绩考核结果必须用起来，才不浪费考核过程所耗费的人力财力，以及考核结果所蕴含的丰富信息。政绩考核不只有“考核”，还可以实现问题诊断、问责、激励、学习、绩效改进、标杆管理等多项目标。要将政绩考核真正用于党政领导班子调整和领导干部选任，成为其中至关重要的参考依据。但是，不应将政绩考核作为“一票否决”“末位淘汰”的依据，否则可能诱发弄虚作假等负面结果。要将政绩考核结果在一定范围公开，并逐步扩大到全社会公开，并通过由外而内的社会监督和问责来推动领导干部持续提升治理能力。
  将领导干部治理能力融入政绩考核
  政绩考核的核心是要使党政领导干部想干事、能干事、干成事，而这同政绩考核的价值取向、能力建设和结果导向密切相关。建立适应高质量发展要求的政绩考核体系，将使党政领导干部明确干事创业的目标和归宿，增强狠抓实干和解决实际问题的能力，并使改革和发展“瓜熟蒂落”。政绩考核注重党政领导干部在任期内的工作实绩，而其背后则反映了他们的政治胜任力和治理能力。因此，对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核意味着要将治理能力纳入其中，通过治理能力提升来推动政绩兑现，通过政绩考核来提升治理能力。
  2020年10月10日，习近平总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话指出，“干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，勇于直面问题”。党政领导干部如果具备了这些能力，那么就可以在政绩考核中脱颖而出，而政绩考核也应凸显这些能力。因此，要将习近平总书记提出的干部应具备的七种能力融入到政绩考核体系中，对领导干部治理能力进行精准科学评价，使之成为政绩考核的主要构成部分，推动能力建设和政绩考核的有机统一。
  将领导干部的治理能力融入政绩考核，使其各个方面的能力能够通过政绩考核加以诊断和评判，并为其加强和提升治理能力指明方向、开好药方。为此应建立以治理能力为基础的政绩考核体系，从党政领导干部的能力出发构建政绩考核指标体系，并加强政绩考核在能力诊断、分析和提升等方面的作用。比如，涉及安全生产、社会稳定、疫情防控等方面的政绩考核，就可以反映领导干部的应急处突能力。此时更多地要从领导干部对紧急事件的处理策略、过程和结果来考察其应急处突能力。再如，群众工作能力可以通过是否树立了以人民为中心的治理理念来衡量，而政绩考核体系也应凸显人民群众在其中发挥的作用和所占的地位。凡此种种，我们可以看到政绩考核和治理能力提升的一体两面，而高质量发展则是贯穿二者的一条主线。
  政绩考核的“指挥棒”作用较强，将高质量发展融入政绩考核，凸显政绩考核对领导干部治理能力的推动作用，将有利于强化领导干部的新发展理念并提升其治理能力。要想建立和完善推动高质量发展的政绩考核体系，还需要在地方探索的基础上加强顶层设计，使其能够不断制度化并固化下来。与此同时，要加强干部考核数据管理，使不同地区、层级和部门的干部考核数据能够共享共用，在减轻干部“迎考”负担的同时实现政绩考核在大数据时代的数字化转型，提升政绩考核本身的效率和效果。我们期待各级党政部门能够加强对政绩考核工作的研究、探索和交流，尽快建立并完善有利于推动高质量发展的政绩考核体系，在新发展阶段中进一步促进以新发展理念为引领的高质量发展，加快推动构建新发展格局，开启全面建设中国特色社会主义现代化国家新征程。