王泽彩：构建常态化直达资金管理机制

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王泽彩

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，加强财政资源统筹，增强国家重大战略任务财力保障。日前召开的国务院常务会议明确要求，建立民生资金直达的长效机制，确保资金精准直达受益对象，研究建立常态化财政资金直达机制，逐步扩大直达资金范围。截至11月底，中央直达资金1.7万亿元已全部下达到资金使用单位，为稳住经济基本盘，保障基本民生等发挥了重要作用。探索实施财政资金直达广覆盖、常态化，就是减少资金拨付“弯道”，实现资金到项目“直达”，以制度固化财政资金配置效能。
  但是，建立常态化财政资金直达机制的难点不容忽视：一是省直管县财政体制没有全面推开，一些省是省直管县，一些省因县（市）较多实行部分省管县、部分市管县，在一定程度上影响了财政资金拨付效率。二是省以下财政事权与支出责任没有理顺。根据中央和地方财政事权与支出责任划分指导意见，目前“1+17”模式中央与地方财政事权与支出责任划分仅完成了教育、科技、文化等8个领域，省、市、县之间相关领域财政事权与支出责任划分尚未启动，延缓了直达资金使用效能释放。三是财政直达资金缺乏绩效目标导向。按照全面实施预算绩效管理意见规定，要构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系。财政规模性直达、结构性直达和精准直达的绩效目标亟待健全。
  按照“减少财政层级、推进事权划分、明确直达清单、设置绩效目标、实施直达评价”总体思路，构建财政资金常态化直达机制，要求加快资金拨付速度，在精准对象基础上，通过采取规模性、结构性、差异性直达管理，进一步提高资金配置效率，服务市场主体和困难群体，促进经济社会持续稳定健康发展。
  理顺省直管市同时管县财政体制。根据新修订预算法规定，按照“权责清晰、财力协调、区域均衡”原则，加快理顺地方财政管理体制。要研究探讨除少数民族自治地方继续保持市管县等特殊情况外，对实施市管县的省，调整为省直管市同时管县财政体制。对省与县收入划分，建议省级原则上不超过30%，实施财力下沉，进一步扩大增加县级财力，增强自我供给能力。减少财政层级，让资金少驻足。这是资金直达的基础条件。
  廓清地方财政事权与支出责任划分。按照基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分的实施方案要求，加快推进层级政府间财政事权和支出责任划分。要在已完成的8个领域财政事权和支出责任划分基础上，加快推进其他9个领域财政事权和支出责任划分。启动省以下财政事权和支出责任划分，尤其是要廓清固定事权、共同事权、委托事权，精准财政资金直达受益对象，实现资金科学合理配置。对生态环保、社会保障等领域财政事权和支出责任划分，要通过改革才能理顺其边界的，探讨限期加快推进。这是资金直达的前提条件。
  明确常态化、制度化直达资金清单。要根据国库集中收付制度改革总体部署，除基本支出按照月度、季度拨款外，对识别论证科学、决策备书齐全的所有项目支出按照项目进度拨款。探索编制项目支出直达目录清单，对农业、教育、社保等法定支出和民生支出，实施清单制管理，逐月纳入考核，并实施信息公开，健全倒逼机制。对无法纳入财政直达资金清单的支出，可通过信息公开，依法加强人大监管、财政监督、审计监督和社会监督。这是资金直达的有效载体。
  设立直达资金的绩效目标和指标。要根据直达资金目录清单，建立直达财政支出绩效目标库，设立财政支出绩效总体目标，细化产出指标、效果指标和满意度指标。要强化项目支出绩效目标和支出执行进度“双监控”，确保财力性转移支付、政策性专项转移支付真正实现宏观中央调控目标。完善政府采购、政府投资基金等重点项目直达资金绩效管理，防范化解财政风险转变为系统性支付风险。这是资金直达的认定工具。
  开展直达资金项目全周期绩效评价。建议依据项目支出绩效管理办法规定，加强对直达资金事前、事中、事后全生命周期绩效评价。研究制定分行业、分领域、分层级绩效评价指标体系，统一规范和评价“量尺”，实施项目绩效评价高质量发展。进一步健全体系，强化预算部门和单位自评价为主体，财政再评价是关键，第三方评价为补充。