李登旺:乡村产业发展面临的用地困境

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李登旺（中国社会科学院农村发展研究所）

  （一）建设用地指标获取困难，用地供给保障不足
  根据《土地管理法》等相关法律法规，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按照建设用地进行管理。然而，在城市优先、工业优先的发展理念下，城市和工业建设用地指标尚不能得到较好的解决，乡村产业更加难以获得建设用地指标，导致乡村产业项目难以落地。尽管国家为了缓解农产品加工业、休闲农业等乡村产业发展用地难问题，出台了一系列政策措施支持相关产业的发展。如《关于进一步促进农产品加工业发展的意见》《关于促进农产品精深加工高质量发展若干政策措施的通知》《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》等文件，分别从加强建设用地计划指标支持、规范设施农用地类型、改进设施农用地监督管理、鼓励土地复合利用等方面支持相关产业发展，但相对于复杂的现实需求，操作性并不强，难以得到有效落实。此外，由于农业投资周期长、收益慢、融资难等特点，即便部分乡村产业经营主体获得了建设用地指标，也难以承担高昂的土地获取成本。
  （二）现行土地用途管制制度难以满足乡村产业用地需求
  《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，其目的在于强制性严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，以保障粮食安全、经济发展和生态安全，实现经济社会可持续发展。土地用途管制制度的主要内容包括，土地按用途进行合理分类，通过土地利用规划规定土地用途和土地使用条件，土地登记注明土地用途，对用途变更实行审批许可制，实行土地利用监督管理，对违反土地利用规划的行为严格查处等。
  现行土地用途管制制度既难以适应乡村产业发展用地需求，又面临较大的耕地保护压力。一方面，土地用途分类滞后于乡村产业发展需要。现行土地利用现状分类以粮食生产、农产品加工等单一产业类型设置为主要出发点，并未考虑到乡村产业结构调整、产业融合等产业发展的灵活性，对乡村产业发展形成了一定的阻碍。此外，对于新出现的乡村产业土地利用类型，也难以及时做出回应，造成管理上的困局。另一方面，随着乡村产业的快速发展尤其是产业融合的不断深化，不同形态的土地利用给耕地保护带来了较大压力，乡村旅游和休闲农业发展普遍依托永久基本农田，“稻田养虾”“稻田养蟹”等各类稻田生态综合种养模式均有可能对耕地耕作层造成影响，设施农业用地使用管理权限的放宽进一步加大了耕地保护的难度。此外，农景园艺、品尝品鉴、休闲观光等要求相关农业设施均建造在农田附近，使农业用途与非农用途交织在一起，也使当前的土地用途管制体系无法适从。
  （三）乡村新产业新业态内涵模糊，加大了用地监管的难度
  乡村新产业新业态是乡村产业发展中备受关注的热点概念，但其内涵尚未得以清晰界定，导致乡村产业用地执行范围和标准不明确，进而加大了用地管理的难度。一方面，部分乡村产业从业主体以乡村休闲旅游等产业的名义打“擦边球”违规用地，以设施农业用地的名义建设别墅等，导致农地非农化、非粮化。另一方面，乡村新产业新业态内涵概念的模糊、管理标准和范围的不明确，易于造成产业用地管理上的混乱。如依托农业园区建设的农家乐及三产融合的设施，农业农村部门认为属于农业生产行为，土地类型属于农用地；自然资源部门则认为，虽然依托农业生产，但实质属于二、三产业，是建设用地承载的功能，应按照建设用地管理。
  （四）村庄规划普遍缺乏，滞后于乡村产业发展需求
  村庄规划是保障乡村产业用地需求、调整乡村用地结构、优化乡村产业用地布局、提高农村土地利用效率以及引导乡村产业有序发展的依据，也是实现区域统筹发展、乡村振兴整体目标的重要支撑。然而，我国村庄规划却长期缺位，虽然近年来各地积极开展了村庄规划编制的探索，但村庄规划总体上还处于起步阶段。村庄规划的编制水平难以满足乡村产业发展需求，不能很好地针对各地独具特色的自然资源、区位条件与人文环境进行规划，难以有效统筹村庄内部各类土地利用，导致规划的可操作性不强，缺乏生命力而难以发挥应有的调控作用。