张红宇：确保产业安全是农业风险管理的基本职责

国粮

张红宇（清华大学中国农村研究院副院长）

习近平总书记指出，完整、准确、全面贯彻新发展理念，要统筹中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，统筹发展和安全，善于预见和预判各种风险挑战。在面向“十四五”，实现第二个百年目标的历史性关头，牢牢把握农业产业安全主动权，是实现更高质量现代农业发展的坚实基础。事实证明，必须高度重视农业风险管理，履行好其最基本的职责担当，有效防范化解农业风险，最大限度地确保农业产业健康运行。

一、产业安全是农业高质量发展的重中之重

无论从中国任何发展阶段观察，粮、棉、油、糖、肉等重要农产品市场充分供给，始终是巩固农业基础地位、农业农村经济健康运行的基本要求。在新形势下，对此问题的认识定位更要不断深化。

一是从历史的角度来看，纵观中华民族上下五千年的发展历程，以农为本的重农政策、生产理念、生产工具及生产技术的不断改进和完善，保障了千百年间的农业兴旺、产业安全、供给充裕、国泰民安。新中国成立以来，国家对农业的重视程度、投入强度更决定了农业经济运行的质量，农业运行正反两方面的经验教训证明了农业与国民经济发展高度相关。农产品供给充裕，农业形势好，则国民经济健康发展，反之，国民经济发展迟滞。农业兴则百业兴，农村稳则社会稳，农民富则百姓富。

二是从农业自身来看，农业产业安全取决于外部投入、制度设计、政策因素制约，也受农业自身资源禀赋、经营形式、利益机制等内因影响。改革开放至今，我国农业发展越来越在功能、业态和实施路径诸方面表现出新的内涵外延，逐步形成了以供给充裕、互联互通、共享共生、绿色安全为重要特征的现代农业新趋势。不同区域依托各自的资源禀赋、产业形态、经营主体形成了各具特色的发展模式，走出了一条现代农业多元化发展道路，在提升农业全要素生产率，保障农业产业安全方面取得了举世瞩目的成就。

三是从国际环境来看，作为开放的国度，国际形势变动对一个国家的农业产业安全影响重大。相互分工、相互连通与相互依存，是经济全球化的基本特性。信息的畅通、市场的开放与物流通达程度的提升，为我们有效利用两个资源、两个市场提供了便利条件。农产品对外依存度，国际市场的政治因素、经济因素、资源因素日益成为农产品全球供给能力、贸易格局、农产品安全可获得性的决定因素。与此同时，经济社会、自然灾害、公共卫生安全引发的传播与全球的连通性叠加，放大了未来的潜在风险。在全球化的大背景下，既要扩大开放，发挥比较优势，实现均衡可持续发展，也要坚持底线思维，保持忧患意识。

二、农业产业安全具有深刻内涵

现代农业与传统农业相比，由于从业人员的流动性、区域的开放性、产业业态的融合性，使其面临的风险由过去的自然风险和疫病风险，滋生出更多生态风险、市场风险、社会风险和贸易风险，对实现经济社会健康可持续发展带来了极大的挑战和压力。新形势下看农业产业安全的内涵和构成要素有一系列衡量指标，但最重要的标志表现在四个方面：

一是供给充裕。产业安全最重要的是总量安全。保障农产品总量体现了农业供给侧结构性改革的要求，决定了应对复杂多变局面的底气，奠定了我国现代化进程的坚实基础。要全力以赴提高粮、棉、油、糖、肉的产出能力。尤其要重视提高粮食自给能力，坚持谷物基本自给，口粮绝对安全的原则毫不动摇。在此基础上，提高粮食储备、运输、加工、营销体系的安全可控性，保障产品能生产出来，并有足够的存储能力和营销能力，关键时期要调得出来，能供给市场，满足城乡居民的基本食物所需。

二是效益良好。让从业者有稳定的收入和预期，是实现产业安全的基本要求。粮食等资源性农产品生产要坚持农村土地“三权分置”，促进土地经营权有序流转，通过规模经营降低成本，提高效益。生猪等重要畜禽产业要通过集约化生产，最大限度地防控动物疫病，集中处理畜禽养殖过程中产生的污染物，减少农村面源污染，同时节约养殖成本，提高土地、劳动力、资本等资源配置效率。特色产业要通过不同农业资源组合生产多元农产品，各自发挥比较优势，延长农业产业链，提升价值链，保障供给链，促进一二三产业融合发展，促进农民就业增收。此外，要为从事粮食生产、重要农产品的主体构建收入保障。重点提升粮食主产区的产业效益及农民收入，集中物力财力，提升其生产主动性和积极性。

三是绿色发展。产业安全的可持续性重在长期产出能力，包括可持续发展能力，实现资源环境与物质产出的均衡。山、水、田、林、湖、草要统筹，要因地制宜，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，但宜耕一定要耕。我国多元化农业特别是多元化农业资源禀赋决定了绿色发展道路的多元化。从区域来看，不同地区有不同的耕作模式、治理方向，不同的绿色发展道路。东北要侧重于土壤保护，西北要发展旱作农业，都市农业发展要重点关注治理土壤污染。从主体上看，众多农业龙头企业、新型农业经营主体在绿色技术研发应用、发展生产性服务产业、合理利用水肥药资源等方面发挥主导作用，绿色发展理念成为现代农业发展过程中的自觉行动。

四是可贸易性。产业安全不仅是产出能力，也包括储藏能力和贸易带来的供给能力。在和平与发展的国际形势下，通过“两个资源、两个市场”贸易可以获得充分的供给，短缺的产品可以通过贸易来促进产需平衡。多年来，我国农产品贸易规模快速增长，农产品贸易结构不断优化，贸易伙伴不断增加，对外开放不断走向更大范围、更广领域、更深层次。但当今世界政治、经济、社会各类因素交织在一起，能否通过国际贸易市场弥补供给缺口充满了不稳定性和不确定性。对此，要秉承对外开放的方针不动摇，防止与国际资源、国际市场脱钩，从总量上保障农产品供应需求，也要平衡调剂农产品进出口贸易结构，减少重要农产品对外依存度。可贸易性构成农业产业安全必须考虑的重要因素。

三、农业产业安全需要多重保障

历史和现实经验反复证明，基于中国小农大国的基本国情，要保障供给，确保农业产业安全，实现从业者的获得感、安全感、幸福感，需要释放多方面的积极因素。

1.资源基础。农业产业是一个广泛的概念，但对拥有14亿人口的中国，现阶段最重要的农业产业要聚焦于粮、棉、油、糖、肉。农业产出能力的提升，需要通过维护耕地数量保产业总量，还需要通过质量和潜力的提升实现粮食资源的永续利用。保障耕地数量，一要确保18亿亩耕地红线任何时候都不可逾越。坚决遏制农村乱占耕地建房、撂荒等行为，防止耕地“非农化”、“非粮化”，充分挖掘保供潜力，保障粮食和重要农产品安全。二要确保足够的粮食播种面积任何时候都不能随意减少。三要确保8亿亩稻谷、小麦口粮播种面积。四要确保到2022年建成10亿亩高标准农田，达到成片连方、宜机作业、旱涝保收、稳产高产、生态安全的要求，为农业产业安全构筑坚实的资源保障。

2.科技因素。于中国这样人均农业资源禀赋先天不足的国家而言，保农业产业安全，特别是总量安全，科技的贡献不可低估。一要着力发展现代种业。良种在我国农业增产中的贡献率达45％以上，是农业产业安全的必要技术手段。加快现代种业的发展，要着眼于核心技术攻关，主攻单位产出。加强杂交优势利用、分子育种设计、转基因技术和高效制种繁种等关键技术突破、研发和推广，形成相关研发推广体系。不断研发粮食新品种，加快推进粮食品种更新换代，成熟品种提升单产水平，新品种研发要尽快实现市场化应用。二要强化装备技术。加快推进农业生产机械化，充分发挥农业机械集成技术、节本增效、推动规模经营的作用。强化创新能力，加强产学研合作，促进农机农艺、良种良法融合发展。三要强化绿色技术。大力推进测土配方施肥、统防统治、绿色防控、地膜覆盖等先进技术，减少农业用水总量，化肥、农药利用效率不断得到提升，土壤污染得到有效控制，实现可持续发展。四要强化信息技术。大力发展“互联网+农产品”，构建从土壤到餐桌全产业链。通过数字技术的运用，最大限度上减少自然灾害，疫病灾害，抵御市场风险。

3.投入支撑。对人多地少、农产品需求量巨大的国家而言，农业产业安全要体现在基础设施、财政税收、金融信贷、保险支撑以及用地、人才保障支撑上，保农业产业安全需要加大投入力度。强化基础设施建设要致力于改善农业生产条件，提升农业综合生产能力。要加大财政对农业，特别是对粮食和重要农产品产出区域的支持力度，确保土地出让金收益在“十四五”期末50%用于农业农村。保护农产品生产、加工运销等从业者的积极性，稳定并提升小麦、水稻最低收购价，研究玉米、大豆和生猪的支持政策，引导社会资本投入重要农产品生产经营。金融信贷要体现服务实体、服务产业、服务农民的政策要求，创新金融机构、产品和服务。农业保险要真正落实中央提出的扩面提标增品要求，为粮食、畜禽、特色产业提供多元化、全方位的保险保障，使农业各产业不受灾、少受灾，从业者不受损、少受损。

4.生产方式。顺应农产品现代化要求，切实促进农业生产方式转变。粮食等资源性农产品生产要通过推进土地经营权有序流转，提升粮食生产的规模效率。通过发展生产性服务业，对土地经营进行托管、半托管，在不愿流转土地经营权的普通农户与现代化大生产之间搭建桥梁，通过为广大小农户提供生产性服务，达到服务规模化效应，解决人工成本攀升的问题，提高农业竞争力，实现小农户与现代农业有机衔接。同时，通过职业教育提升人力资本水平，提升劳动力资本技能，培养造就一批有爱农情怀、有工匠精神、有创新意识、有社会责任感的职业农民，用最少的劳动力投入力争最大的产出能力，保障产业安全、效益与农民权益。

5.制度督导。保障重要农产品充分的产出能力、储备能力、调运能力、贸易能力，平衡产销关系，特别是粮食和重要农产品产出，要强化相关责任监督。中央明确各级党委和政府应有责任担当，主产区、主销区和产销平衡区都要担负总量增长的责任，主产区要确保产出总量不断增加，产销平衡区和主销区要提升自给率。在这个问题上，不能仅从经济上考虑问题，而应从政治角度和社会角度去确定工作思路和相关措施。不能仅从区域层面上考虑利益得失，而应有全局意识、战略眼光，在加大对粮食主产区的支持力度的同时，也要支持主销区、产销平衡区的产粮大县发展粮食生产。从顶层设计上建立粮食专向发展补偿体系，从人、财、物等方面完善政策体系，补齐短板，形成政策“组合拳”，确保粮食生产总量充足，区域平衡。

四、风险管理要体现责任担当

面向“十四五”，一方面实现农业更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全发展是基本理念，另一方面，不稳定性不确定性已成为常态，确保国家农业产业安全是推进经济健康发展的基础和充分前提。对此，必须有清醒的认识。

1.坚持底线思维。面对复杂多变的国际形势，凡事预则立，不预则废。面对风险因素，必须增强谨慎之心，树立底线思维。充分估计风险发生最坏的可能性与最严重后果，做好充足的应对准备，全力避免小风险演化为大风险，个别风险演化为综合风险，局部风险演化为区域性或系统性风险。农业产业安全必须坚守的最重要底线，就是中国农产品最大程度的充分供给，特别是粮、棉、油、糖、肉主动权要牢牢把握在自己手里。要坚持“藏粮于地、藏粮于技”，立足国内保证粮食供应链正常运转，维持农业生产秩序，维护粮食供应和价格稳定，减少贸易限制。不仅口粮不能仰仗国际市场，其他重要农产品也要千方百计提升自给率，做到有备无患。

2.丰富政策工具。充分利用金融、保险、期货、再保险、担保等政策工具，释放其在规避农业各种自然、经济、社会风险方面的功能作用。通过前瞻性制度设计，各种政策综合运用，防范、阻止、阻断各种不利于农业产业健康运行的事态发生、发展，形成被动因素和不利局面，这取决于保险、期货等政策工具的完整性。重点推进农业保险产品创新、政策创新和服务创新。深入发展再保险、巨灾保险业务，建立健全配套政策，形成具有科学性、综合性的政策体系。鼓励多元化的金融机构、金融工具参与农业风险管理，共同维护产业安全与国民经济发展大局。

3.强化风险管理。新冠肺炎疫情防控给我们带来的最大启示就是从卫生事件到粮食安全，各类风险无处不在，农业风险需要高度关注，风险管理极端重要。农业产业安全归根究底就是对粮食和农产品生产全过程的掌控，从田间到餐桌，能否确保产业链供给链不出问题，这是农业风险管理的本质。要加强对农业风险及风险管理的认识，在农业风险管理始终强调的“减损”功能基础上，强化“预防”功能。丰富农业风险管理的内涵，重点完善政策法规体系、市场体系、科技体系。建立主体之间、部门之间的协同机制，提升政策组合的效率。加强数字技术等工具的应用，以及多种风险防范工具的组合方式创新，推进“金融+保险+期货”，把风险防控与主体发育结合起来。促使风险管理的需求方和供给方形成命运共同体，在防范化解风险上勇于担责、善于履责、全力尽责，从而构建完善适应国际国内发展环境、符合现代农业发展趋势、满足农民及广大农业从业者生产生活愿景的农业风险管理体系。

来源：

清华大学中国农村研究院