张紧跟：在构建新发展格局中补齐基层治理短板

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张紧跟（中山大学政治与公共事务管理学院教授）

  推动治理重心下移
  改革开放以来，为了调动地方和基层的积极性，放权让利的改革持续推进，管理重心呈现不断下移之势。然而，在财政资源逐级往上集中而管理事权不断往下释放的结构性改革进程中，一些地方逐级往下甩包袱式的放权以及治理资源与管理事权的结构性错配等导致基层政府不堪重负、疲于奔命。于是，在推动行政管理和公共服务事项向村（居）社区延伸的过程中，基层政府为了缓解自身压力如法炮制，甚至将一些本来应该由自己承担的行政管理事项借“简政放权”之名转移到基层社区。另外，为了使这些下放到基层社区的行政性事务落实好，个别基层政府擅自设立诸如“考核评比检查排名”的行政性激励约束机制。有材料显示：有的社区承担的工作职责一度达到270多项，涉及40多个政府职能部门；很多社区一年要承担几十项评比考核、建立上百项台账。
  管理重心的下移，一方面有助于提高政府基本公共服务的可及性，使广大基层民众生活更为便捷；但在另一方面，“上面千条线，下面一根针”的管理格局导致村（居）社区组织高度行政化、不堪重负、疲于应付。当城乡社区组织不得不应付各项行政性事务和考核事项时，其自治与服务等主要职责反而被相对弱化了，基层治理逐渐“内卷化”。为此，各地持续展开了基层社区去行政化改革，诸如“大社区制”“居站分离”“网格化管理”等，但几乎都未能实现预期效应。特别是逐级甩下来的干不完的任务和诸多死灰复燃的奇葩证明，让基层社区囿于“干最重的活、拿最少的钱、遇最奇葩的事”的困境中，村（居）社区运行日益“悬浮”于村（居）民之外。
  显然，既有的基层治理改革依然停留于管理重心下移而没有真正实现治理重心下移。进入新时代以来，党的相关政策文件不断强调要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。为此，后续的基层治理创新必须要在检讨管理重心下移带来的各种问题的基础上，真正有序推进资源和服务下沉到基层，建立健全简约高效的基层治理体系。
  以党建引领打造共建共治共享的基层治理共同体
  当代中国基层治理的结构与背景发生了巨大变化。首先，基层治理的难度前所未有。改革开放以来，在快速的市场化、工业化和城镇化背景下，城乡与区域之间的人口快速流动，使得主体多元化、利益复杂化、社会陌生化和需求多样化成为基层治理所要直面的社会情境，社会矛盾和冲突急剧增加，基层治理的难度前所未有。在如此复杂的社会情境下，党和政府的“单中心”管理模式逐渐陷入“不可承受之重”的治理困局中。其次，基层治理主体日益多元化。伴随着中国经济社会的持续高速发展，在基层治理实践中，企业、社会组织、村（居）自治组织等多元主体的地位越来越重要。为顺应这一变化，基层治理理念必须超越“单中心”的管理思维，转向“多中心”的合作治理思维。最后，基层治理的成果应该由广大人民群众共同分享。改革开放以来实施的“梯度发展战略”使“一部分地区一部分人先富起来了”，但城乡之间、地区之间、家庭之间、群体之间依然存在着无法忽视的巨大差异。因此，基层治理必须健全为民谋利、为民办事、为民解忧的治理机制，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，不断满足人民日益增长的美好生活需要，使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。
  既有实践证明，只有坚持党对基层治理的全面领导，才能充分发挥中国特色社会主义的制度优势。在打造共建共治共享基层治理格局的过程中，党建引领既是落实“坚持党对一切工作的领导”这一根本政治原则的内在要求，又是创新基层治理的实现机制。这是因为，党建引领不仅有助于破解当前基层治理实践中存在的政府内部的碎片化问题，而且可以发挥党组织的枢纽性优势形成多元共治的合力，从而在打造“一核多元”基层治理体系中型塑“多元共治”。只有找到了党建引领基层治理的有效途径，才能更好发挥政府治理能力、社会协同能力和群众参与能力，实现政府治理、社会协同、公众参与的良性互动。为此，党建引领要调动基层治理的共建力量，补足基层治理的共治短板，夯实基层治理成果的共享机制。
  简言之，迈入新发展阶段，基层治理要继续坚持党建引领和以人民为中心的发展思想，从组织嵌入转向功能嵌入，凝聚起政府、市场、社会等多元主体的治理合力，不断满足人民日益增长的美好生活需要，型塑“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层治理共同体。
  促进基层治理智能化
  促进基层治理智能化，也是新时代基层治理创新的应有之义。首先，近年来，“放管服”改革与社区智慧化治理在多元主体治理、服务利民、监督创新等方面实现了有机结合。“一门式、一窗式” 服务、“最多跑一次”改革、“不见面审批”服务等基层治理中的改革创新举措，已经让广大民众切实体会到智慧治理的便利。其次，在抗击新冠肺炎疫情的实践中，数字化、信息化、智能化等现代智慧治理技术的优势已经充分显现。一些城乡基层社区通过采用大数据技术来摸排确定重点人群、重点场所和重点区域，在极短时间内实现了病毒溯源并快速切断传染源。最后，基层网格化管理不断凸显出智慧治理的功效。近年来，各地依托信息网格技术建成的综合管理服务系统，在精准把控和防范各类社会风险、提升群众幸福感和获得感等方面，发挥了突出的积极效用。
  显然，充分利用互联网技术为基层治理赋能，不仅有助于夯实基层治理的根基，而且有助于实现防风险、保安全、护稳定、促发展、惠民生等治理目标。但不可忽视的是，在城乡之间、区域之间，基层治理智能化仍存在诸多短板。首先，基层治理智能化基础设施建设不足。根据第46次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年6月，我国非网民规模为 4.63 亿，其中城镇地区非网民占比为 43.8%，农村地区非网民占比为 56.2%。这意味着，基层尤其是农村地区存在着网络化、信息化、数字化、智能化基础设施建设不健全的短板。其次，基层治理智能化专业人才供给不足。一方面，基层社区普遍面临着工作人员年龄偏大、文化水平不高、学习新技术的意愿和能力不足等问题，难以适应基层治理智能化的现实需要；另一方面，在发展前景、工作待遇等条件限制下，许多基层社区既“引不进”也“留不住”掌握网络化、数字化、智能化等新兴技术的高素质人才，从而使得基层智慧化治理设施“形同虚设”。最后，基层治理智能化制度保障不足。在推进基层治理智能化进程中，由于缺乏完善的制度保障，出现了基层治理网格趋向行政化、智能化治理技术“流于形式”等现象，既消解了网格的治理效用，又造成了不同部门、社区之间的“数据隔离”。因此，推进基层治理智能化，须立足技术驱动、人才支撑以及制度供给三大环节。
  促进基层治理民主化
  在基层治理实践中，让广大人民群众依法行使民主权利，引导人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，鼓励人民群众积极参与基层公共事务、监督和约束基层政府，毫无疑问是坚持和保障人民当家作主的有效途径。党的十八大以来，党中央一再强调要坚持以人民为中心的发展思想，推进基层社会治理创新。一些地方在基层协商民主建设方面进行了有益探索，如浙江温岭的“民主恳谈”，天津宝坻完善村级治理机制，等等，有效化解了基层社会矛盾、促进了基层治理效能的提升。
  但也有个别地方在基层治理实践中，或坚持“单中心”的管理模式，忽视人民群众的主体作用，或延续“唯GDP马首是瞻”的传统基层治理思路，甚至把追求GDP增长与保护群众利益对立起来。在部分地区，一些基层政府重管制轻协调、重堵轻疏，明显缺乏引导多元主体参与基层社会治理的能力。而由于公众缺乏参与基层治理的实践经验以及公民文化发育相对滞后，基层治理民主化实践中不同程度地出现了基层政府主导下的“选择性参与”“形式化参与”，以及在遭遇外部压力后的“被动式民主化”等现象。人民主体的缺位，既使得基层治理中党和政府疲于奔命而广大人民成为“看热闹的吃瓜群众”，又可能导致基层治理不能精准识别民意而无法有效提升人民群众的获得感和满意度。
  习近平总书记强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”同时，党建引领基层治理，可以有效激活群众路线的优良传统，以基层治理民主化不断调适基层国家政权运行与基层社会之间的互动关系，这既有助于最大程度地化解矛盾和冲突，又能激发基层社会活力和创造力，从而不断提升基层治理效能。因此，迈入新发展阶段，基层治理创新应该深入开展以村（居）民会议、议事协商、民主听证等为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等为主要目的的民主治理实践，以村（居）事务公开、民主评议等为主要内容的民主监督实践，并以党建引领基层民众依法行使民主权利，促进基层治理民主化。（来源 ：《国家治理》周刊2021年2月第3-4期合刊）