谢平：国有商业银行改革三十年

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谢平（孙冶方经济科学奖评奖委员会委员，孙冶方经济科学奖第六、九、十一届获奖者，中央汇金投资有限公司前总经理）

  第一阶段：恢复四大专业银行，开始企业化改革的探索（1978—1993年）
  在这一阶段主要是突破过去高度集中型的金融机构体系，确立了二级银行体制。
  1979 年 2 月，国务院批准恢复组建中国农业银行，作为从事农业金融业务的专业银行；1979 年 3 月，专营外汇业务的中国银行从中国人民银行中分离出来，完全独立经营；同年 8 月，中国人民建设银行也从财政部分设出来，专门从事固定资产贷款和中长期投资业务，后更名为中国建设银行。这些专业银行各有明确的分工，打破了人民银行独家包揽的格局。1983 年 9 月，国务院决定中国人民银行单一行使中央银行职责，同时设立中国工商银行，经营原中国人民银行办理的工商信贷和储蓄等经营性业务。这一步骤标志着我国金融机构体系的重大变革，即中央银行体制的正式建立。至此，传统的人民银行“大一统”金融体制被打破，以中国人民银行为核心、四大专业银行为主体的金融机构体系正式形成，这是我国国有商业银行发展的真正起点。
  在明确专业化银行身份之后，国家对银行机构施行了一系列以扩大经营自主权为主的企业化改革措施，重点包括：（一）转变银行信贷资金管理体制和财务管理体制。1979 年，银行信贷资金管理体制由“统存统贷”转向实行“差额包干”，1985 年又改为实行“实存实贷”，财务体制也由“统收统支”改为各银行单独核算、利润留成，逐步实行独立核算、自主经营、自负盈亏，1989年实行了“限额管理，以存定贷”的方针，资产负债管理体制开始逐步建立。（二）开始由机关式管理方式向企业化管理方式过渡的探索。围绕企业化经营方向，建立了各种岗位责任制、目标经营制和单项承包制，同时推行劳动人事制度改革，试行中层干部聘任制、任期目标责任制等。（三）打破专业银行的垄断格局和业务范围限制。在相继成立十余家股份制商业银行的同时，各专业银行之间也出现了业务交叉、相互竞争的局面，为专业银行的企业化转变创造了一定外部条件。
  此阶段企业化改革的各项措施确立了银行自主经营的概念，但从实践来看改革的成效并不显著，银行距离真正的企业仍有相当大的差距。四大国有专业银行虽然名义上是按信贷规律办事的独立经济实体，但其全国性银行的地位决定了其必然统揽全国政策性业务，承担执行国家产业政策、保证国家重点建设资金需要的职能；由于金融市场尚不发达，国家难以依靠市场调节经济，专业银行也就成为国家宏观调控的主要传导渠道。从“大一统”金融体系脱胎不久的国有专业银行本身也还带有浓郁的行政色彩，管理体制比照国家机关，过多的行政干预更使其经营自主权无法落实，转变管理方式的改革也难以切实推进。虽然四大国有专业银行在一定程度上拥有了运用信贷资金的自主权力，但前提是必须遵守和完成国家下达的信贷计划。“政企不分”导致“按信贷规律办事”成为一句空话，银行的风险管理、内部控制也就无从谈起。从这一阶段起，国有银行在为经济建设提供金融支持的同时也累积了大量的不良资产，以不良贷款为特征的“历史包袱”从此产生。
  第二阶段：“商业银行”概念的提出及商业化改革的开始（1993—2003年）
  1993 年 12 月，党的十四届三中全会提出建设社会主义市场经济体制的目标。同时，国务院《关于金融体制改革的决定》正式提出建立以国有商业银行为主体的金融体系，实施由国家专业银行向国有商业银行的战略性转变。为此，国务院先后批准设立了三家政策性银行，承担原专业银行办理的政策性金融业务，力图解决国有专业银行“一身兼两任”的问题。政策性业务初步分离后，专业银行推行了贷款限额下的资产负债比例管理，实行了统一法人制度，逐步建立健全审慎的会计原则，建立了授权授信制度，推行经营目标责任制，实行审贷分离、内部稽核制等等。1995 年 7 月，《中华人民共和国商业银行法》正式颁布实施，从法律上明确了工、农、中、建四家银行是实行“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的国有独资商业银行。
  从以上改革举措来看，通过剥离政策性业务为创造了商业化经营条件，颁布《人民银行法》、《商业银行法》等法律法规提供了制度支持，深化内部管理体制改革进一步建立了银行自我约束机制和独立经营意识，可见这一阶段的商业化改革进展较快，四大国有银行的制度体系初步具备了商业银行的特征。
  这一阶段同时也是国有企业改革的重要时期，由于新旧体制的变革导致多方面权力和利益关系的大调整，国家需要从全局的角度对国民经济进行宏观调控。在当时国家对宏观经济的控制力不足的情况下，国家仍将四大银行看作是宏观调控的补充工具，以其作为国家实施产业政策和金融政策的主要载体。虽然《商业银行法》从法律上界定了国有独资银行的商业银行地位，但这里的“商业银行”并非现代意义上的商业银行。国有商业银行仍以国家信用为背景，国家还是不愿意把国有商业银行完全放到市场中去，国家对国有商业银行的干预仍然比较多。在这样的背景下，银行各项商业化改革措施无法深化，市场化经营原则难以真正落实，银行自身的经营机制并未有实质性的改善。而且，由于国有银行与国有企业之间存在事实上的资金供给关系，国企改革成本转嫁给国有银行的问题开始在这一时期得到比较集中的体现。
  1997 年亚洲金融危机之后，国有企业大面积陷入经营困境，致使国有商业银行不良资产剧增，银行脆弱的资产质量甚至影响到国家经济和金融体系的安全。1997 年 11 月，为正确估量经济、金融形势，深化金融改革和整顿金融秩序，国家召开了第一次全国金融工作会议，此后实施的主要改革措施包括：（一）成立金融工作委员会，对全国性金融机构组织关系实行垂直领导，改革四家银行干部任免制度，试图解决地方政府干预银行业务问题。（二）补充资本金，剥离不良资产，提高国有独资商业银行的抵御风险能力。中央政府于1998 年发行 2700 亿元特别国债补充四家国有独资商业银行资本金，1999 年成立四家资产管理公司，剥离国有商业银行不良资产约 1.4 亿元左右。（三）全面推行资产质量五级分类制度以取代原来的“一逾二呆”分类方法，同时要求商业银行按照审慎会计原则提取贷款损失准备金。（四）国务院向四大银行派驻监事会，强化监督制约机制，这说明国家已经意识到国有商业银行在治理结构方面存在问题，并开始着手改进。
  上述的改革措施充实了国有商业银行的资本实力，改善了财务状况，也在一定程度上减轻了四家银行的历史包袱。随着宏观经济保持稳步增长势头，四家银行在2000年第四季度出现了不良贷款总额和比例“双降”的良好局面。但是，由于国有商业银行计划经济的烙印太深，历史包袱积重难返，管理体制和经营机制等深层次问题没有得到根本解决，有效的资本金补充、风险管理和内部控制机制没有形成，随着信贷规模的不断扩大，风险资产相应增加，资本充足率进一步下降，不良资产再次反弹。按贷款质量五级分类统计，2002 年底四大银行的不良贷款总额 21350 亿元，不良贷款率 25.12% 。伴随着资产规模的高速扩张，四家银行面对的是盈利水平的低下，2003 年平均总资产回报率（ROA）为 -0.2% ，而国际上前100家银行平均水平为 1% ；平均股本回报率(ROE)为 -0.5% ，而国际上前 100 家银行平均为 12-14% 。在此状况下，1998 年充实的资本金已基本消耗殆尽，单独依靠银行自身的经营来化解不良资产、充实资本金几乎没有可能。按照审慎会计原则计算，四家银行2003 年底的资本充足率均为负数，最高的中国银行资本充足率也仅为 －2.02% ，外界因此有中国的国有商业银行早已在“技术上破产”这一论断。这样的局面与改革预期存在较大的差距，勿庸讳言，到目前为止的改革难称成功，银行还没有成为真正的银行，进一步的改革势所难免。
  对前两个阶段改革的回顾和反思
  简要回顾前述两个阶段的改革历程，可以发现前二十来年的改革基本上是沿着两条线索推进的：一是银行外部改革，即通过理顺国有银行与外部的关系、改善国有银行的外部经营环境促进国有银行商业化、现代化的改革思路，具体体现为剥离商业银行政策性业务、消除行政干预、理顺商业银行与中央银行、财政部门的关系、组建股份制商业银行引入竞争等改革措施；二是银行的内部体制改革，如优化内部控制、完善财务制度、改革人事制度、化解不良资产等。概而言之，逐步在经营层面引导国有银行走上市场化、商业化之路。这些改革措施于我国经济转轨的大背景下提出，符合经济体制改革的“渐进”逻辑，明确了国有银行的发展方向。但从上文的分析来看，由于客观因素所限，这两个阶段改革的局限性也十分明显，国有银行的商业银行身份虽已确立多年，但经营机制尚未真正实现市场化转换，现代商业银行制度也未建立。
  从制度特征方面分析，现代企业制度与现代商业银行制度应具有一致性。现代企业制度的基本特征可表述为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，在四者当中“产权清晰”处于更重要的地位，它是实现后三个方面的前提、基础和必要条件。明晰的产权关系所形成的强有力的产权约束机制，能保证企业内部激励机制与约束机制的有效性，从而形成科学的管理制度和管理机制。应该说，产权明晰是商业化的核心，是其它制度改革（如组织制度和管理制度改革）的前提和基础。
  从产权制度的角度审视，可以让我们对国有商业银行经营困境产生的原因有更为清楚的认识。国有商业银行的国有独资产权模式名为独资，实际上所有权由谁代表并未明确，从而导致产权关系模糊、资本非人格化以及所有权与经营权难以分离，由此而来的是责权利不明、缺乏有效的自我约束机制、“内部人控制”问题突出和经营效率低下等问题，现代公司治理机制无从建立。在国有独资产权模式下，国有商业银行很难摆脱来自政府部门的干预，再加上债权债务关系不清，即作为债权人的国有商业银行与作为债务人的国有企业最终都为国家所有，从而无法形成真正的借贷关系或金融交易关系，这才是国有商业银行大量不良资产产生的真正内在机理。综观国有商业银行前二十余年的改革实践，单纯围绕着银行经营体制和组织体制着力颇多，深层次的产权制度问题却从未触及。国有商业银行的改革要进一步深入，产权制度改革无疑是一个无法回避的问题。
  第三阶段：股份制改造启动，产权改革破局（2003年至今）
  前两个阶段的改革并未使国有商业银行从根本上摆脱困境。2001 年 12 月，中国成为WTO正式成员，在约定的过渡期于2006年底结束之后，中国银行业将全面对外开放，国有商业银行将面临更加严峻的经营考验。届时外资银行将不再受业务和地域的约束，其先进的管理、技术和展业经验将对我国国有商业银行形成巨大的挑战。鉴于形势的严峻性，2002 年 2 月，党中央、国务院召开第二次全国金融工作会议，提出要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代金融企业制度要求，把国有商业银行改造成治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好、具有较强国际竞争力的现代金融企业。其后，国务院成立了国有独资商业银行综合改革专题工作小组，部署人民银行牵头研究国有商业银行改革问题。
  改革目标已经提出，但在改革的资源选择上却存有争议。一种选择是延续第二轮改革的思路，即中央财政利用财政发债的方式对国有商业银行进行财务重组。但是自1998 年实施积极财政政策以来，我国连续几年出现较大财政赤字，国债发行的余地已经很小，财政部门也明确表示国家财力不足以支持国有商业银行的改革。此外在法律程序上，国债发行需获人大批准，在当时的情况下发债的方案不易获得通过。2003 年 5 月 19 日，人民银行向国务院提出了动用外汇储备向国有商业银行注资的新思路，其背景是我国已积累了较为充裕的外汇储备。这些外汇储备投资于国有商业银行股权，可在人民银行资产负债表中的“其他投资”应用。经多方研究及论证，国家最终选择了运用外汇储备注资的方案。
  2003 年 9 月，中央和国务院原则通过了《中国人民银行关于加快国有独资商业银行股份制改革的汇报》，决定选择中国银行、中国建设银行作为试点银行，运用 450 亿美元国家外汇储备和黄金储备补充资本金，进一步加快国有独资商业银行股份制改革进程。其后，国务院成立了国有独资商业银行改革试点工作领导小组，领导小组办公室设在人民银行。2003 年 12 月，领导小组办公室会同各部门经反复研究论证，共同拟定了《中国银行、中国建设银行股份制改革实施总体方案》，并经国务院原则通过，国有商业银行股份制改革正式付诸实施。
  在改革具体运作模式的选择上，国家根据产权明晰的原则，于 2003 年 12 月 16 日依《公司法》设立了中央汇金公司，由其运用国家外汇储备向试点银行注资，并作为国有资本出资人代表，行使国有重点金融机构控股股东职责，真正落实出资人对资本安全性和收益性的责任和约束。汇金公司的成立是国有商业银行业改革的一个重大创新，国有商业银行长期存在的产权主体虚位局面由此得到根本性改变。
  此后中国银行、建设银行等试点银行的改革工作按照改革总体方案，根据“一行一策”的原则稳步开展。
  第一步是财务重组，主要包括核销资产损失、处置不良资产、再注资等三个环节。中行、建行将所有者权益、准备金和 2003 年利润全部转入不良资产拨备，用于核销资产损失，之后将不良资产以市场评估价格剥离给资产管理公司。在工行的财务重组中，财政部创新性地以工行未来的收益冲销工行过去的损失，设立了“特别共管账户”。在核销资产损失、处置不良资产的基础上，2003 年 12 月 30 日国务院通过中央汇金公司向中行、建行分别注入 225 亿美元的资本金；2005 年 4 月，中央汇金公司再向中国工商银行注资 150 亿美元。通过财务重组，三行财务状况得到显著改善，主要财务指标已接近国际大型商业银行的水平。
  第二步在财务重组的基础上实施股份制改造，建立现代公司治理框架。中行、建行、工行相继分别于 2004 年 8 月 26 日、 9 月 21 日和 2005 年 10 月 28 日由国有独资改组为股份有限公司。三行在创立大会上分别选举产生了第一届董事会和监事会，通过了以公司法和其他相关法律为依据制订的公司章程及一系列配套文件，初步建立了规范的公司治理结构。汇金公司分别向三行派出专职董事，代表行使国有资本出资人职能。
  第三步为引进战略投资者。国务院在制订改革总体方案时，将“引进国内外战略投资者，改变单一的股权结构，实现投资主体多元化”作为股份制改革的重要一环。引进战略投资者特别是国外战略投资者有利于优化国有商业银行的产权结构，同时也有利于试点银行引入国际先进管理经验、提高公司治理水平。三行在股份制改造完成之后，根据自身的实际情况和业务发展需要，按照监管部门确定的指导原则严格筛选，分别引入了美国银行、苏格兰皇家银行、高盛投资团等战略投资者。
  第四步也即改革总体方案的最后一步是境内外公开发行上市。上市是彻底改造国有商业银行公司治理机制的重要环节。通过发挥资本市场的约束、监督和促进作用，将建立一整套新的市场激励和约束机制，从而促使国有商业银行进一步转换经营机制，成为真正的市场化经营的主体。可以说，只有通过上市，通过施加足够的外部压力，国有商业银行才有可能真正建立和完善公司治理结构，切实切断机关化运行机制，保证改革的最终成功。从 2005 年 10 月起三行相继启动首次公开发行工作，均取得了巨大成功，在融资规模、认购倍数、发行价格等方面屡创记录，这表明股份制改革的前期成果已得到市场充分认可。截至 2007 年 9 月，中、建、工三行全部完成A股+H股两地上市，到目前为止三行市值均稳居全球十大银行之列。
  在股改过程中和上市之后，汇金公司遵循市场化原则积极履行控股股东的职责，着力做好国有商业银行股份制改革工作，在完善控股银行公司治理、引进战略投资者、确保国有资产保值增值等方面发挥了重要作用：（一）切实履行出资人职责，按现代金融企业制度要求推动试点银行修订了大量公司治理文件，建立起相对规范的公司治理及相互制衡、科学运营的机制。（二）为有效行使国家出资人权利，汇金公司建立了专职派出董事制度，通过向试点银行董事会派驻占据相对优势数目的专职董事参与决策，不仅将国有资本保值增值目标落实到具体自然人，而且最大限度地减少了内部人控制和信息不对称问题，有利于在相互制衡的基础上建立起较为科学的决策机制。（三）在试点银行战略引资和公开发行上市过程中，牢牢把握国家对国有商业银行的绝对控股权，切实维护国家利益。（四）通过参与重大决策，推动试点银行改革人事薪酬体制、加强风险管理体系建设、完善内外部审计体系、规范信息披露制度等，促进试点银行转变经营机制，走上稳健和商业可持续化发展道路。（五）通过股权管理工作落实股东权利，要求控股金融机构压缩费用开支，提高利润目标，合理制定股息分派方案等，将国有资产软约束管理转换为以所有者权益为基础的硬约束管理，促使银行管理层确立股东价值最大化的经营管理目标。截至 2007 年底，汇金公司直接持有三行股份市值显著提高，与最初的注资金额相比实现增值约 5-6 倍，较好地实现了国家注资的保值增值。
  新一轮国有商业银行改革已取得阶段性成功
  股份制改造使国有商业银行的产权关系明晰化，真正实现了银行资产在法律上的所有权与银行的法人财产权的分离，有助于国有商业银行成为真正的独立市场主体，汇金公司行使国有资本出资人权利，强化了对于国有银行的产权约束。通过引入战略投资者和公众投资者打破了国有商业银行单一的产权结构，有利于完善国有商业银行的法人治理结构，强化自身的风险约束机制。上市后规范严格的信息披露制度有利于强化银行的外部监督约束，也使银行的经营情况有了客观的市场评价基准。从股改启动至今，国内外均对这轮改革给予了较为积极的评价，改革的成效也已经从银行的方方面面得到了体现：（一）相对规范的公司治理结构已经初步建立，三行的股东大会、董事会、监事会和高级管理层之间已经逐步形成了各司其职、有效制衡、协调运作的架构与机制；（二）内控机制和管理能力不断增强，风险防范体系不断完善，风险文化初步建立；（三）经营理念和经营模式明显改进，银行提供金融服务的效率明显提高；（四）引入战略投资者不仅优化了银行的股权结构，也对改善银行的公司治理、风险管理、业务流程、产品创新、企业文化等方面带来了很多深刻影响；（五）通过公开发行上市，银行建立了市场化的资本金补充机制，规范了信息披露，加强了对高级管理层的履职约束，资本市场对建立现代金融企业制度的促进和监督作用明显增强；（六）财务状况根本好转，已接近国际较好银行水平。截至 2007 年底，四家银行的资本充足率均超过 12% ，不良贷款率下降到 3.5% 以下，税前利润总额超过 3000 亿元。同时，国家注资获得明显收益，实现了国有资本保值增值。目前来看，这场以产权改革为特征、以建立现代商业银行制度为目的的新一轮改革已基本实现了改革的初衷，改革已经取得了阶段性的成功。
  对改革的长期性、复杂性和艰巨性要保持清醒的认识
  通过股份制改革，国有商业银行主要财务指标已接近国际较好银行水平，现代商业银行制度初步建立，已具备了可持续发展的基础。但总体来看，改革的成果还是初步的、阶段性的。对今后一段时期国有商业银行深化改革可能遇到的问题和困难要有充分的估计，对改革的长期性、复杂性和艰巨性要有更清醒的认识。从银行内部看，国有商业银行在公司治理结构、经营机制和增长方式、风险防范机制与国际先进银行相比还有很大差距。从银行外部环境看，一方面金融业将进一步对外开放，国有商业银行将面临更加严峻的市场竞争；另一方面，我国正处在完善社会主义市场经济体制的重要阶段，国民经济和产业结构在不断调整，国有企业也在转轨和改制之中，与市场经济相适应的金融法制建设尚待完善，社会诚信体系建设刚刚起步。这些因素都会影响到试点银行的资产质量与财务状况，影响国有商业银行未来的改革和发展。2007 年 2 月召开的第三次全国金融工作会议在肯定国有商业银行改革已取得重大进展的同时，依然将深化国有银行改革作为下一个时期的最为重要的任务之一。