连平：2021年积极财政政策将回归常态

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连平 王好（植信投资首席经济学家兼研究院院长，中国首席经济学家论坛理事长；植信投资研究院高级研究员）

  2020年，我国经济成功抵御了新冠肺炎疫情的重大冲击，经济增长实现“V”型反转。积极财政政策效果明显，减税降费政策成效显著，有效降低了企业部门的生产经营成本。2020年全年分别实现财政收入和支出完成全年预算的101.46%和99.09%。全年财政收支缺口为6.27万亿元，距离6.80万亿元的预算安排仍有一定差距。全年实际一般预算赤字率为6.17%（一般预算缺口为6.27万亿元，名义GDP为101. 60万亿元）。据Wind统计，全年累计发行国债7.12万亿元，较2019年大幅增加2.95万亿元；累计发行地方政府债券6.44万亿元，较2019年增加2.08万亿元。积极财政政策支持经济恢复的力度明显加大。而财政赤字率显著提升使得政府债务付息支出增速升至16.40%，较2019年增长3.8个百分点。
  2021年是“十四五”开局之年，是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年。“十四五”规划建议为未来一个时期中国经济的发展目标和方向进行了全面系统的部署。2020年中央经济工作会议要求宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性，保持对经济恢复的必要支持力度，政策操作上要更加精准有效，不急转弯，把握好政策时度效。2020年财政政策是为应对大范围突发性事件及其冲击而制定的，规模和力度均非常态。而2021年财政政策虽仍定调为“积极”，但经济环境的改变决定了其内涵也将呈现相应的变化，即积极财政政策将在2021年回归常态。在这个前提下，相应的政策措施势必将提质增效，重点突出。我们认为，2021年财政政策的重点实施方向可能会在以下五个方面。
  1、保持经济运行在合理区间
  尽管我国经济成功抵御了新冠肺炎疫情的重大冲击，经济增长实现“V”型反转，但疫情的巨大冲击使得全球经济严重衰退。而且2021年疫情变化仍具不确定性，全球经济依然笼罩在疫情的阴霾之下。因此，巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务依然面临压力。在这样的情况下，2021年积极财政政策的首要任务仍然是在稳中求进的基调中推动国内经济运行保持在合理区间。2021年财政政策在稳定经济增长方面主要有三大抓手。一是做好财力保障，支持国家重大项目的建设工作，稳住全国经济的基本盘。这是扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务的必然要求。因此，在保证已有重大生产建设项目继续稳步推进的同时，2021年全国各省（市、自治区）仍将会有数量可观的大型生产建设项目上马，而这离不开财政资源的支持和保障。
  二是继续推进减税降费。国家税务总局统计显示，2020年全国新增减税降费规模累计超过2.5万亿元，有效降低了企业成本、增加经营现金流，激发市场活力、培育内生动力，从而为国民经济复苏提供了强有力的支持。2021年，减税降费政策仍将进一步开展，还将和税制的完善结合起来，通过税制改革来完善减税降费，推进结构性减税降费。从当前财政收支状况改善情况看，2021年结构性减税和降费（主要体现在非税收入上）的空间将不会逊色于2020年。
  三是用好地方政府专项债券。2020年全国各省级行政单位累计新增发行地方政府债券（不包含再融资债券）4.55万亿元，其中一般债券0.95万亿元，专项债券3.60万亿元；地方政府再融资债券累计发行1.89万亿元，其中一般债券1.35万亿元，专项债券0.54万亿元。2021年地方政府债券发行数量将会降低无疑是大概率事件，因此，如何提高存量资金的利用效率，以及合理安排增量资金的用途将成为地方政府重点考虑的问题。综合考虑多方因素，新增地方政府债券主要投向将以助力地区产业发展，促进消费规模扩大和质量升级和保障民生（促进就业、教育、医疗等公共服务发展）为主。
  2、坚定实施扩大内需战略
  扩大国内需求是加快构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略基点。2021年积极财政政策有望在以下四个方面助力国内需求扩大。一是积极拓展政府投资新领域。由于政府直接投资主要用于公共产品和公共服务，因此也可以视作一种消费行为。传统政府投资主要是通过基建拉动经济增长。然而在当前的发展格局下，这一模式面临着增长空间不断减小、发展效率持续降低、以及结构性矛盾日益凸显等困境。因此，寻找资金利用效率高，有利于优化经济结构的新投资领域势在必行。2021年政府投资将优先考虑补齐农业农村、生态环保、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板，推进“两新一重”等重大工程建设。同时，政府投资撬动民间资本参与生产建设投资同样值得关注，尤其是基建REITs。
  二是在调节收入分配方面主动作为。收入分配需要在两个维度强化调节效果。一是要素收入分配。近年来，国内劳动收入份额一直保持逐年缓慢下降趋势。扭转这一局面需要加大税收、社保、转移支付等调节力度，同时配合健全工资合理增长机制。二是居民收入分配。目前，国内居民收入的基尼系数维持在0.48附近的高位，已经非常接近0.5的国际警戒线水平。2020年，在其他主体税种收入均呈负增长的情况下，个人所得税收入逆势增长11.40%。这表明疫情对中低收入群体影响更大，国内居民收入不平等程度料进一步上升。因此，继续实施精准扶贫，着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，促进公共服务均等化将是今年财政工作的重要内容。
  三是着力改善基本民生。改善民生的首要任务在于保障就业稳定和促进教育高质量发展。尽管疫情对国内经济的影响渐行渐远，但“保就业”和“保基层运转”相关工作依然面临明显的压力。因此要继续落实就业优先政策，加大对重点群体就业的帮扶，稳住就业基本盘。促进教育高质量发展既是深入实施科教兴国战略、人才强国战略必然要求，也是促进创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国的重要支撑。近年来，教育支出已然成为财政首要支出，且增速一直稳步提升。这一趋势大概率将贯穿整个“十四五”期间。
  四是全面推进乡村振兴。财政推进乡村振兴主要依靠三项措施并举：保持财政支持政策和资金规模总体稳定；继续推进精准扶贫，加强定点帮扶工作；加快补齐农村流通短板，畅通“工业品下乡”、“农产品进城”渠道。
  3、促进创新发展，助力产业升级
  “十四五”规划建议中明确提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。集中国家财力推动创新发展和产业升级是提高整体经济质量效益和国家核心竞争力的必要条件。因此，科技无疑将成为整个“十四五”期间财政支出的重点领域。目前，科技支出占财政支出比重依然很低，2020年仅为3.67%，不及教育支出的三分之一，而且增长速度受疫情影响较为明显。同时，财政支持创新发展和产业升级的措施和手段不够丰富。“十四五”期间，科技领域的财政支出数量有望大幅提升，增速料将接近20%，与往年平均水平持平。除了当前通行的财政补贴和专项奖励基金外，通过税收改革促进创新发展和产业升级的相关措施也有望出台。一方面，通过加大对战略新兴产业企业所得税优惠力度促进其创新发展。另一方面，通过投资抵扣税收优惠吸引金融资本投资战略新兴产业和高技术产业相关企业。同时，加大对传统产业企业在生产技术迭代升级、节能减排等方面的奖励，以鼓励传统产业升级。
  4、稳定宏观杠杆水平，有效防控债务风险
  2021年防控风险工作的重点在于保持宏观杠杆水平稳定。截止2020年底，我国宏观杠杆率已经达到270.1%，如果杠杆水平继续大幅上升将显著增加系统性金融风险，不利于国民经济平稳健康运行。保持宏观杠杆水平稳定的主要着力点在于地方政府部门和非金融企业部门。2020年，全国宏观杠杆水平增加23.6个百分点，居民部门、非金融企业部门和政府部门分别增加6.1、10.4和7.1个百分点。政府部门中，中央政府和地方政府杠杆水平分别增加3.1和4.0个百分点。居民部门杠杆水平上升主要是汽车消费显著回暖和部分城市房地产市场较为活跃所致，具有结构性和阶段性的特征。中央政府杠杆水平总体较低，升幅最小。而地方政府部门和非金融企业部门杠杆水平升幅居前，在一定程度上相互关联，因此将是稳定宏观杠杆水平的着力方向。
  针对上述任务，2021年相关财政工作将聚焦于化解地方政府隐性债务风险。由于目前的主要手段仍是“开正门，堵后门”，因此，2021年再融资债券在新发地方政府债券中仍将维持一定比例，用于偿还和置换存量债务。在总体发行规模较2020年下降的情况下，新增发行地方政府债券比重将有所降低。这就要求相关部门进一步强化对地方政府融资行为和资金使用行为的规范和监督，保证有的放矢，提升资金使用效率。
  5、深化财税体制改革
  深化财税体制改革以适应不断发展变化的国内外经济环境是2021年财政工作的重点任务。根据十四五规划的要求和全国财政工作会议的部署，今年财税体制改革将沿两条主线推进。一是完善税收制度，主要内容包括：健全地方税体系，推进消费税征收环节后移改革并下划地方；通过税收立法授权，适当扩大省级税收管理权限；完善综合与分类相结合的个人所得税制度；积极推进增值税、消费税等税收立法。结合前文的分析，个人所得税和房地产税可能会成为税制改革的先行选择。现行个人所得税专项附加扣除可能会出现调整，汇算清缴程序或将进一步完善，工薪税不同税率间的收入范围有望进一步扩大，尤其是低层级税率之间。房地产税改革的目的在于健全地方税体系，使房地产税替代土地出让收入成为地方政府重要财政收入来源，促进“土地财政”转型。房地产税推出的不确定性相对较高一些，目前尚无有关改革的具体方案。
  展望2021年，财政政策仍将保持积极基调，但将回归常态，具体操作将遵循提质增效和重点突出的原则。在收入端，得益于国内经济增长态势良好，2021年税收收入将继续保持稳步增长的趋势。由于减税降费政策的推进，非税收入可能进一步下降。在支出端，科技支出增速有望大幅回升，所占比重也将在未来显著提高；教育、社会保障和就业方面的支出保持稳中有升；卫生健康支出随着疫情影响渐退和疫苗接种率升高而逐步回归常态。总体而言，2021年财政收支状况有望得到明显改善，预算缺口可能回落至4.5-5.0万亿元左右，按照10%的名义经济增速计算，2021年财政预算赤字率将回落至3.0%附近。新增政府债券数量同样将明显回落。在2019年新增政府债券发行数量，以及2021年财政预算赤字率基础上进行估算，2021年新增国债数量预计为4.5-5.0万亿元，地方政府债券数量预计为4.0-4.5万亿元，其中专项债占比有望超过80%，投向或将主要集中在产业建设、教育医疗、城乡发展和环保等方面。促进创新发展和产业升级的相关税收政策优惠可能陆续出台。而减税降费政策仍将保持连续性，2021年全年减税降费规模有望达到2.8万亿元左右。